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亲子鉴定之法律思考/王栋

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 21:22:07  浏览:9278   来源:法律资料网
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亲子鉴定之法律思考

王栋 重庆市西南师范大学育才学院(401524)


[内容摘要]现代社会价值追求多元化导致婚外性行为频发,婚姻、家庭危机日盛,从而使亲子鉴定的市场日益扩大,但在我国现行的法律体系中却匮乏明确的规范亲子鉴定的规定,如何更大程度地发挥亲子鉴定在司法审判中的作用,成为本文关注的焦点。
[关键词]亲子鉴定 婚生子女 非婚生子女 婚外性行为

引言
目前,由于社会婚姻状况的不稳定,婚外性行为的增加和非婚生子的频繁出现,促使亲子鉴定市场需求日益扩大,民间的鉴定机构、中介机构应运而生,并且以低价吸引鉴定者。而在我国目前的法律框架中能够规范、监督、引导这一行为的只有最高法院于1987年6月15日所作的《关于人民法院在审判工作中能否采用人类白细胞抗原作亲子鉴定问题的批复》中有原则性的规定。亲子鉴定在满足丈夫知情权的同时[1],净化社会空气[2],也极有可能损害妻子及子女的利益,并且在极大程度上伤害的是鉴定申请另一方的感情;在鉴定的实际操作中也存在鉴定机构不具备资质、鉴定从业人员素质良莠不齐、缺乏相应的收费标准以致某些鉴定和中介机构虚高收价等一系列问题。原则性的处理意见和层出不穷的事实致使司法实践缺少可操作性的规则,虽然新的《司法鉴定管理决定》将于2005年10月1日起施行,但是对于亲子鉴定的规范和为之引发的法律后果鲜有涉足。笔者拟通过本文对亲子鉴定所涉及的法律问题作系统性的阐述。

一、 亲子鉴定:法医物证鉴定之新生儿
亲子鉴定总是出现在有危机的婚姻当中,传统的“上以事宗庙,下以继后世”的婚恋观、家庭观有了根本性的改变。在缔结婚姻的动机上,产生了多元化的价值追求,如追求爱情、追求完美人生、追求享受贪图快乐等,但是在许多人的心目中仍然存在着亲子情结,这是希望自己的基因能够遗传下去的本性使然。新《婚姻法》出于人性的考虑,将“夫妻之间负有忠诚义务”作为一项原则加以规定。妻子的不轨行为,不仅违反了夫妻之间的忠诚义务,而且严重侵害了丈夫的人格权、知情权、生育权[3],作为受害者一方如能获得支持己方之证据,尚可以在精神、物质方面获一定的安慰,亲子鉴定作为法医物证鉴定的一种得到了展示的舞台。
亲子鉴定古已有之,古人有“滴血验亲”的说法,认为如果两个人的血液能够在水这种载体中相融的话就存在血缘关系;如果相互排斥就不存在血缘关系,北宋真宗年间包拯就利用此法证明了赵桢乃真宗的亲生儿子,其实这是一种极粗糙、不科学的鉴别方法,肯定的准确率只有60%[4],否定的准确率稍高一些。史尚宽先生生活之时,只可消极地判断父子关系之不存在,而不能积极地肯定父子关系的存在,其举二例以证:血型检验和遗传生物学检验 [5]只能否认父子关系。而科学技术发展至今,生物实验室采取DNA基因鉴定技术,可以使肯定生物学父子关系的准确率达99.99%,而否定生物学父子关系的准确率几近100%。[6]
1、 亲子鉴定的内涵
所谓亲子鉴定,就是根据人类遗传学的理论和实践,从子代和亲代的形态构造或生理机能方面的相似特点,分析遗传特征,对可疑的父子关系或母子关系进行分析判断,并作出肯定或否定的结论。从国外采取的法医学鉴定方法看,传统的有血型检验,外貌特征、皮肤纹理的检验,遗传疾病的检查,耳垢的区别,味盲的检查以及受孕期、生产期的推定,物理生殖能力和生物生殖能力的推断等;目前主要采取的是DNA多肽性检验,主要包括有DNA指纹分析技术和聚合酶连反应技术(PCR);DNA的短串联重复序列(STR)位点检测,应用的材料可以是血液、精液、组织。采用传统的鉴定方法,否定生物学父子关系的准确率只有60%左右,而采用DNA基因鉴定技术,否定生物学亲子关系的准确率可达100%。
判断亲子关系的理论依据是孟德尔遗传的分离律。按照这一规律,在配子细胞形成时,成对的等位基因彼此分离,分别进入各自的配子细胞。精、卵细胞受精形成子代,孩子的两个基因组一个来自母亲,一个来自父亲:因此,同对的等位基因也就是一个来自母亲,一个来自父亲。如果鉴定结果符合这一规律,则不排除亲生关系;若不符合,则排除亲生关系(基因变异情况除外)。在大多数情况下,母亲因为分娩可以确认母子关系为已知,要求鉴定的是假设父与孩子是否具有亲生关系。此时,首先从母、子基因型的对比中,可以确定孩子基因中可能来自生父的基因(OG),然后比较假设父基因中是否具有生父基因,如果具有,则不排除假设父的亲生关系;若不具有,则可以排除假设父的亲生关系。
对于这一亲子鉴定的原理,我们不妨举例来加以说明:若某案例中母亲是FGA—22/23型,孩子为22/25型,从比较中可以确定生父基因为FGA—25。在这案例中,假设父2为FGA—22/24型,假设父1为FGA—24/25型,其中假设父1具备生父基因FGA—25,故不能排除其与孩子的亲子关系;相比较而言,假设父2因不具有生父基因FGA—25,则完全可以排除其与孩子的亲子关系。
在法医学上,STR位点和单核苷酸(SNP)位点检测分别是第二代和第三代的DNA分析技术的核心,是继RFLPs(限制性片段长度多肽性)VNTRs(可变数量串联重复序列多肽性)研究而发展起来的检测技术。[7]作为最前沿的生物技术,DNA分析为法医物证检验提供了科学、可靠和快捷的手段,使物证鉴定从个别排除过渡到了可以作同一认定的水平。DNA检验作为亲子鉴定的方法已经是非常成熟的,也是国际公认的最好的一种方法。
2、 司法实践中亲子鉴定结论的应用
亲子鉴定是司法技术鉴定的一种,在证据学上是一种独立的证据,对于这一特殊的证据,要能够在诉讼中发挥证明作用必须具备合法性。要使亲子鉴定结论具有合法性,须同时具备两个条件,一是鉴定程序合法,二是鉴定机构、鉴定从业人员合法。
按照《民事诉讼法》的规定,当事人只有申请权,而是否启动鉴定程序是由人民法院决定的,那么即使是为了满足丈夫的知情权,如果男方私自进行亲子鉴定,也是违反法定程序的。对于违反程序正义而取得之证据不具有证明力,也就不能作为夫一方要求妻子在物质或精神方面进行赔偿或者要求离婚的依据。如今民间机构所从事的亲子鉴定在绝大多数情况下不是由人民法院委托的,因此民间机构出具的鉴定结论不具有证据效力。
鉴定机构合法,就是要求鉴定机构的主体资格符合法律规定。因为亲子鉴定结论具有极强的科技性和先进性,能够直接影响判决的结果,于是对于鉴定机构和鉴定从业人员有很高的要求。目前国内采取的准入制度主要是核准登记制度,鉴定机构(包括鉴定从业人员)须经人民法院或司法行政部门事前审查、批准、公示程序,才能接受人民法院的委托,他们出具的鉴定结论也才有可能被人民法院采信。如果亲子鉴定结论具备上述两个条件者,可以作为证据使用,但这毕竟只是证据,因此不具有绝对性,出具意见者也须经法庭质询,结论也须经法庭质证才能成为决定案件胜诉或败诉的关键。
(1)民事审判实践中遇到亲子鉴定的情况
①按照我国《婚姻法》的规定,只要是在夫妻关系存续期间出生的子女一律视为婚生子女,享受婚生子女的待遇。国外法律规定了婚生子女的推定制度,瑞士民法以婚姻中或以婚姻撤销后300日内所生子女即推定为婚生;[8]德国民法第1592条规定自子女出生日回溯至第181日起至第302日止,在此122日任何一日,如夫妻间有婚姻关系者,则其子女推定为婚生子女。[9]我国《婚姻法》虽然未明文规定婚生子女的推定制度,但是根据法学原理,在婚姻关系成立后,妻受胎所生的子女即为婚生子女。
既然婚生子女的地位是法律推定,那么也不排除生物学上的非亲生子女成为法律上的亲生子女,由于妻子特殊的生理机能,一般情况下母子关系是确定的,如果丈夫一方怀疑孩子不是其亲生的,为此向法院提出申请,要求作亲子鉴定予以确定。这种情况在民事司法实践中比较多,作为丈夫一方主要是为了在离婚诉讼中取得主动权,或者为了之后不再承担孩子的抚养费,甚或是要求妻子一方返还之前支付的对孩子的抚养费,更由于目前《婚姻法》的离婚赔偿制度中规定了过错补偿原则,若丈夫一方能够通过亲子鉴定证明孩子并非其亲生,那么其不仅在诉讼中加大了胜诉的把握,而且可以在夫妻共有财产的分割、精神损害的赔偿等方面赢得先机,当然还可以解除困绕其心中的“心病”——小孩是否是其亲生。
国外法律在亲属法中规定了生母的不贞之抗辩,即生母于受胎期间内曾与他人通奸或为放荡之生活者,不适用强制认领的规定。[10]前一情况称为多数情交之抗辩,后一情况称为多数躏辱之抗辩,或放荡生活之异议(法国民法340条2项2款,瑞士民法314条2项,德国民法1717条1项1段但书均有规定)。
由于近年来价值追求多元化的趋势日盛,原先的观念体系产生了极大的变化,婚前性行为、婚外性行为的发生频率呈上升的势头,此必导致上述两种抗辩情由的出现,如若法律上的生父实际上承担的是他人之责任,应该在法律体系中为其规定一个救济措施。笔者以为目前在我国的《婚姻法》中规定不贞之抗辩这一制度似为不妥,但可以谨慎适用亲子鉴定为这些“便宜老爸”提供法律上的救济。
②在民事审判实践中还可以看到有女方要求为子女作亲子鉴定的情况出现。虽然这种情形极为少见,但是在离婚诉讼中如果女方要求拥有孩子的抚养权,本身又有一定的经济实力;或者孩子之生父与女方的关系明朗化,有结婚的计划等情形下,女方会向法院申请为孩子作亲子鉴定。
③一般是单亲家庭中的未婚妈妈为追索子女的抚养费向法院要求确认某男性为该孩子的生父,从而提出亲子鉴定的申请。
社会发展至今,“包二奶”之风已风靡神州大地,这便会向原来正统的法律提出挑战,在司法实践中,许多男性在婚外有了第三者并且生育了子女,但是其所包养之“二奶”和“二奶”所生之子女的法律地位未能够得到确认。涉及到“二奶”,因为我国《婚姻法》不承认一夫多妻制,所以不可能为其正名;至于“二奶”之子女,在法律意义上是非婚生子女,根据《婚姻法》第25条的规定,享有同婚生子女一样的权利,不过要证明其为某男性之亲生子女,除了该男性用法律文书的方式承认之外,只有借助亲子鉴定了。尤其是在该男性自然或意外死亡之后,要确保非婚生子女享有继承权,只有证明其与被继承人之间有血缘关系,目前这种司法案例出现的比例正在上升。
④因婴儿抱错怀疑非自己亲生而拒绝从医院抱领的,医院或者父母方申请要求作亲子鉴定。江苏南通市曾经发生过一起连环抱错婴儿的案件,当事人在事隔十多年之后才知晓事情的真相,最终采用亲子鉴定的方法才使案件中被抱错的婴儿找到亲生父母,但此时无论是从感情上面,还是从物质上面,都给当事人造成了极大的损害。若在民事审判实践中遇到此类案件,法院应当批准任何一方提出的申请,委托有资质的鉴定机构进行鉴定。依笔者之见,如法院有其他相关证据间接证明婴儿是被抱错的,也可以直接依职权启动亲子鉴定程序,以尽快解决当事人的燃眉之急,体现法院审案时的人文关怀。
(2)刑事审判实践中遇到亲子鉴定的情况
①《刑法》第236条规定了强奸罪,是指以暴力、胁迫或者其他方法,违背妇女意志,强行与其发生性行为的行为。在司法实践中,受害人因为害怕犯罪嫌疑人的威胁、恐吓,或者害怕以后难以见人,或者害怕家长责骂,或者内心产生恐惧而没有及时报案,使办案人员失去及时采集证据的时机,而让犯罪嫌疑人逍遥法外。有的受害人为证明其清白,或者为了追究犯罪嫌疑人的刑事责任而采取生下孩子的方式进行取证,此时可借助先进的DNA鉴定方式进行亲子关系的鉴定,从而让施害者难逃法网。
但是不论从伦理学的角度,还是从社会学的角度;不论是从有利于小孩成长的角度,还是从保证受害人以后生活幸福的角度考虑,笔者都不赞成采取这种极端的方式来取证。正确的方式应该及时地报案,提供有价值的线索,争取尽早让犯罪嫌疑人受到法律的惩罚。
②《刑法》第240条规定了拐卖妇女、儿童罪,当公安干警解救出被拐卖的儿童之时,随即会遇到如何找到其生父母的问题。因为儿童的记忆力所限和人贩子的多次转手致使寻找过程会遇到许多意想不到的困难,科学技术发展至今,可以借助DNA基因分析技术来鉴定被拐卖儿童与丢失儿童家长之间是否具有亲子关系。
在这种情形中,需要分别鉴定母与子、父与子是否具有亲子关系,与一般情况下只鉴定父与子之间的亲子关系有很大的区别,也存在着目的、意义的不同。
亲子鉴定涉及到夫妻双方及子女的人身、财产、名誉等诸多方面的问题,但是在我国目前的法律体系中却鲜有涉足,笔者从稳定社会正常的秩序,以及满足丈夫一方的知情权,解决诉讼中棘手问题的角度出发,拟对亲子鉴定制度作出规范。

二、 规范亲子鉴定之设想
(一) 亲子鉴定的原则
在医学进行亲子鉴定并非难事,关键是在诉讼中如何应用亲子鉴定的问题,亲子鉴定涉及婚姻、家庭、子女人身权利和财产权益,在诉讼中适用应贯彻稳定家庭,谨慎小心之精神。由于法律制定的滞后性,目前的法律规范不能解决日益突出的因亲子鉴定而带来的社会和法律问题。笔者认为,在诉讼中适用亲子鉴定应从以下原则出发,在司法实践中严格掌握。
1、当事人主动申请的原则。在处理怀念因家庭案件时,审判机关即使怀疑“父子”关系,也不能依职权主动委托有关部门作亲子鉴定,只有当事人一方或双方主动向人民法院申请要求作亲子鉴定,审判机关才能考虑是否启动这一程序。如一方或双方当事人没有提出这一请求,法院即使发现在亲子关系上存在疑点或合理怀疑,仍然只能按照正常的婚姻家庭关系来处理,但是在涉及刑事案件时,笔者以为法院可以依职权启动亲子鉴定程序,委托有关部门进行鉴定。
2、当事人自愿的原则。这是指即使一方向法院提出亲子鉴定的申请,但必须征得另一方的同意才可启动鉴定程序。如果子女已具有一定的识别和辨别能力还须征求子女的意见,因为亲子鉴定毕竟不是法院的强制性措施,被申请方有权对涉及其公民权的事项予以拒绝,法院没有凌驾于公民之上的公权力来制约其公民权;又由于亲子鉴定结论是专家针对专门问题的意见,作为一种证据使用时其取证途径应具有合法性,如采用强迫之手段,很明显已然失去证据作为证据存在时的依据;又由于亲子鉴定涉及到社会的稳定,从社会学的角度出发,不宜对之加以提倡,如若一方拒绝进行鉴定,法院无权依职权委托有关部门进行鉴定,否则就违背了当事人自愿进行鉴定的原则。
3、保护妇女、儿童权益的原则。妇女、儿童作为社会的弱势群体,无法跟居于社会优势地位的另一方抗衡,所以在婚姻家庭性质的诉讼中,需要首先考虑妇女、儿童的利益,如果亲子鉴定的结果可能影响妇女或子女之合法权益而带来不良后果时,一般应该慎用亲子鉴定;如若诉讼涉及到子女的抚养费等子女利益而需要进行亲子鉴定时,即使在对方不同意的场合下法院也可依职权启动亲子鉴定程序。
不论亲子鉴定的结果如何,子女都是无辜的,这不仅会给其身心发育带来重大的影响,而且也会影响其正常的学习生活,一个不幸的结论甚至可以改变其一生的发展方向,所以当选择亲子鉴定时应考虑子女的利益,而且还应该征求其意见。在民法领域,以10周岁作为无民事行为能力人和限制行为能力人的分界线,笔者以为在亲子鉴定时仍然适用,如若孩子已经超过了10周岁,须征求孩子的意见。国外有立法规定丈夫若怀疑孩子不是其亲生,须在孩子出生后或知道真相一年内提出申请,孩子超过3周岁时须征得其同意。这种规定虽然在保护孩子利益方面可谓完备,但将3周岁作为分界线显得有些不妥,其一孩子的智商此时尚不具备分析亲子与非亲子所带来的后果的能力;其二事实上这样的规定也收不到预期的效果,所以笔者以为以10周岁为限比较妥当。
4、从严掌握,谨慎适用的原则。亲子鉴定涉及到亲情、婚姻、财产、名誉等多方面的问题,适用的不慎就会带来一系列的严重后果:家庭破裂,妻离子散,精神受挫,生活失去目标方向,进而导致社会不安定因素的积累。启动亲子鉴定程序应从建设和睦、团结的家庭,有利于整个社会的良好风气的形成和我国精神文明的建设,有利于子女的成长和成材的角度出发,从严掌握,谨慎适用,并需做好鉴定的保密工作。
(二) 适用亲子鉴定的程序
在我国的司法鉴定体制中,一方面最高院印发了《人民法院司法鉴定人员名册制度实施办法》,意在建立鉴定人名册制度,是向大陆法系靠近;另一方面司法部也先后下发了《司法鉴定机构登记管理办法》和《司法鉴定人管理办法》,旨在批准民间鉴定部门的成立,是向英美法系看齐。结果也是前者意在“收”,后者旨在“放”,这种多重的管理体制,不统一的改革方向,使亲子鉴定和其他司法鉴定一样出现了各自为政的混乱局面。[11] 2005年2月28日第十届全国人大常委会第十四次会议审议并通过了《关于司法鉴定管理问题的决定》(以下简称《决定》),目的在于加强对鉴定机构和鉴定人的管理,改正法院与司法行政部门相矛盾的举措,统一司法鉴定程序。笔者拟在此基础上对规范亲子鉴定程序提出以下意见。
1、构建鉴定人名册制度
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国家旅游局贯彻落实《政府信息公开条例》的实施办法

国家旅游局


关于印发《国家旅游局贯彻落实<政府信息公开条例>的实施办法》的通知


各司(室),旅游协会,各直属单位:

  为进一步推行政务公开,促进依法行政,增强工作透明度,保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权,依据《中华人民共和国政府信息公开条例》和《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发〔2010〕5号)及相关规定,结合我局实际,特制定《国家旅游局贯彻落实<政府信息公开条例>的实施办法》。本办法经2010年第5次局长办公会议审议通过,现印发你们,请结合实际认真贯彻执行。


办公室
二〇一〇年七月一日

国家旅游局贯彻落实《政府信息公开条例》的实施办法



  第一章 总 则

  第一条 为进一步推行政府信息公开工作,促进国家旅游局各司室,旅游协会,各直属单位(以下简称局内各单位)依法行政,增强工作透明度,保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权,依据《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)和《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发〔2010〕5号)及有关规定,结合我局实际,制定本办法。
  第二条 本办法适用于局内各单位在履行行政管理职能和提供公共服务等过程中,依据法律法规和有关政策规定,向管理、服务对象以及社会公众公开相关政府信息的活动。
  第三条 本办法所称政府信息,是指局内各单位在履行行政管理职能和提供公共服务等过程中,制作或者获取的纸质、磁介质等各种载体形式的信息记录。
  第四条 坚持以“公开为原则,不公开为例外”、“谁制作谁公开”的总体要求,只要不涉及国家秘密、工作秘密、依法受到保护的商业秘密及个人隐私的各类行政管理和服务事项,都要采取方便快捷的方式,及时向社会或者在单位内部公开。

  第二章 机构与职能

  第五条 国家旅游局政府信息公开工作领导小组(以下简称领导小组)由局领导任组长、副组长,局内各单位和监察部驻局监察局(以下简称驻局监察局)负责人参加,负责国家旅游局政府信息公开工作,研究解决政府信息公开工作中的重大问题。其具体职责是:
  (一)组织制定局政府信息公开的规章制度、工作规则,研究制定公开方案,确定公开的具体范围、形式、程序等事宜;
  (二)组织协调本单位政府信息公开事宜;
  (三)组织维护和更新各项政府公开信息;
  (四)组织编制本单位政府信息公开指南、目录和年度报告;
  (五)对拟公开的政府信息进行保密审查;
  (六)与政府信息公开有关的其他职责。
  领导小组下设办公室,办公室设在局办公室,具体承办领导小组交办的事项,开展政府信息公开日常事务工作。
  第六条 局内各单位应当确定1名司级领导和1名处级干部具体负责本单位政府信息公开工作,组织协调本单位职责范围内相关政府信息的收集、整理、初审、报送与更新。
  领导小组办公室负责对局内各单位所提供的各项政府公开信息,按照《保密法》及相关规定的要求进行审查;受理公民、法人或者其他组织要求公布信息的申请。每年12月中旬,上报政府信息公开本年度工作总结;次年3月31日前,公布上一年度政府信息公开工作报告。
  信息中心负责各项政府公开信息的发布,并向中国政府网报送相关的政府信息,同时在国家旅游局门户网站上予以公布。
  中国旅游报社负责及时发布涉及全局性的重要信息。
  中国旅游出版社适时协助有关部门整理出版相关信息。
  规划财务司负责按照国务院价格主管部门和国务院财政部门的要求,制定向申请提供政府信息的申请人收取有关检索、复制、邮寄等成本费用的具体措施和办法,并收取相关费用。
  人事司、驻局监察局按照《条例》的规定履行监督检查职责,对违反《条例》的情形依法予以查处。

  第三章 公开方式与时限

  第七条 主动公开
  凡涉及公民、法人或者其他组织切身利益,需要社会公众广泛知晓或者参与的,依照法律、法规和国家有关规定应当公开的事项,均应及时主动向社会或者在我局内部公开,不得以任何理由推诿或者拒绝公开。
  属于主动公开范围的政府信息,局内各单位应当自该信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的,从其规定。
  第八条 依申请公开
  凡属只涉及部分人和事的事项,可采取依申请公开的方式予以公开,即:公民、法人或者其他组织可按程序向领导小组办公室提出申请。领导小组办公室对于可以公开的信息,采取适当形式向申请人公开;对于不能公开或者暂时不宜公开的事项,应当及时向申请人说明理由;对于申请事项不属于政府信息公开工作范畴或无法按申请提供政府信息的,应主动与申请人沟通,尽量取得申请人的理解。在答复申请时,要依法有据、严谨规范、慎重稳妥。
  对于可以公开的信息,能当场答复的当场答复,当场不能答复的应当在15个工作日内予以答复。需延期答复的应当给予说明,延期答复的期限最长不得超过15个工作日。

  第四章 公开范围与内容

  第九条 下列事项属于面向社会公开的信息,由局内各单位主动向社会公开。
  (一)党和国家关于旅游工作的方针政策和法律法规;
  (二)部门规章制度、规范性文件、技术标准;
  (三)旅游发展总体规划、专项规划、区域规划及相关文件;
  (四)旅游综合统计信息;
  (五)旅游业财政预算、决算报告及旅游专项资金的审查、批准、使用情况;
  (六)行政事业性收费的项目、依据、标准;
  (七)政府集中采购项目的目录、标准及实施情况;
  (八)旅游行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录和办理情况;
  (九)旅游行政处罚的事项、依据及结果等情况;
  (十)机构设置、职责范围、内设机构分工、管理职能及调整变动情况;
  (十一)国家旅游局驻国(境)外旅游办事机构的设置、工作职责及联系方式等情况;
  (十二)主要领导干部选拔任用、公务员招考录用等情况;
  (十三)旅游重大建设、科研项目的申报程序、审批和实施情况;
  (十四)国际旅游交流与合作、旅游宣传推广、旅游交易会和重大节会活动等情况;
  (十五)与港澳台旅游交流与合作的相关情况,对港澳台旅游宣传推广、旅游交易会和重大节会活动等情况;
  (十六)旅游扶贫、教育、社会保障、促进就业等方面的政策和措施及其实施情况;
  (十七)旅游突发重大公共事件的应急预案、预警信息及应对情况;
  (十八)旅游安全、质量、卫生、环保的监督检查情况;
  (十九)旅游行业先进评选表彰情况;
  (二十)事业单位公开招聘信息;
  (二十一)其他需公开的事项。
  领导小组办公室组织编制相关信息公开目录。
  第十条 下列事项属于内部公开信息,由相关单位主动在我局机关内部公开(各直属单位产生的类似信息在本单位内部公开)。
  (一)年度工作目标及执行情况;
  (二)机关或者单位财务收支情况;
  (三)内部各项管理制度及规定办法;
  (四)人事管理制度,机关司处以下干部交流、选拔任用和公务员考核情况;
  (五)机关各类先进、模范评选条件、过程和结果;
  (六)职工福利分配情况;
  (七)其他需公开的事项。
  相关单位组织编制相关信息目录。
  第十一条 下列事项有关信息不予公开:
  (一)涉及国家秘密以及危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的;
  (二)属于商业秘密或者公开后可能导致商业秘密被泄露的;
  (三)属于个人隐私或者公开后可能导致对个人隐私权造成不当侵害的;
  (四)属于工作秘密或者公开后可能影响机关公务活动的正常开展和内部管理的有序进行,影响机关顺利履行国家赋予的权力和职责的;
  (五)与行政执法有关,公开后可能影响检查、调查、取证等执法活动的;
  (六)公开后可能会损害公共利益或者公民、法人、其他组织合法权益的;
  (七)法律、行政法规和国家旅游局规定不予公开的其他事项。
  涉及商业秘密、个人隐私的信息,经权利人同意公开的,可以予以公开。

  第五章 公开途径

  第十二条 面向社会公开信息应当及时在国家旅游局门户网站、中国旅游报上公开,也可通过新闻发布会、报刊、广播、电视等途径公开。
  第十三条 内部公开信息应当通过国家旅游局文件、会议、内部网站、公示栏等途径公开。

  第六章 公开流程
 
  第十四条 政府信息公开处理程序与公文办理同步进行。
  第十五条 主动公开流程
  (一)各主办单位在政府信息稿形成或变更初期,应当按照《保密法》、《保密法实施办法》、《旅游工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》等,对其是否涉密进行审核,在发文稿纸提出密级和属性,并填写“政府信息公开保密审查单”,按照公文处理程序将信息稿送局办公室。
  局办公室在接到局内各单位送来的信息5日内,对其是否符合保密规定进行审核。认为不符合相关规定和不能确定是否符合规定的,及时请示分管领导予以确定,以上时限可顺延3日。审核完成当日,将信息稿及书面审核意见按照公文处理程序报局领导审批(审定、签发)。
  文件通过保密审查,属性确定为“主动公开”后,主办单位承办人应填写“政府信息公开告知单”及时送服务中心文印室负责人。告知内容应包括文件文号、名称、办文人姓名、办文单位联系方式。
  文印室在接到“政府信息公开告知单”后,应及时刻录光盘,在3个工作日内将光盘和告知单送交信息中心信息公开工作负责人。
  信息中心有关负责人接到告知单和光盘后,确定信息归类,留存告知单,在3个工作日内将信息在国家旅游局门户网站指定位置(栏目)公开。
  需要公开突发事件、紧急情况的相关信息时,按照特事特办、急事急办的原则办理,确保信息公开及时、准确。
  (二)如涉及按国家规定需要报批的公文信息时,应当履行相关审批手续后方可决定是否公开;对拟公开、但涉及其他部门的公文信息,应当与相关部门沟通、确认后再提出公开意见,确保与相关部门发布的政府信息一致。
  (三)各单位核稿人、分管负责人、主要负责人及局办公室、局领导在对公文内容进行审核的同时,都负有对所办公文信息的密级、公开范围进行把关的责任。
  (四)有关旅游业大政方针、发展战略、部门规章及规范性文件,除正式发布后予以公开外,在制定过程中也应当采取一定公开形式广泛征求社会各界的意见和建议。
  第十六条 依申请公开流程
  (一)公民、法人或者其他组织依照《条例》和本办法申请获取政府信息的,应当采用书面形式,填写《国家旅游局信息公开申请表》(见附件)。采用书面形式确有困难的,申请人可以口头提出,由领导小组办公室代为填写。内容包括:申请人的姓名或者名称、联系方式;申请公开的政府信息的内容描述;申请公开的政府信息的形式要求。
  申请人对所需信息的描述应详细、准确,可通过以下方式提出申请:
  当面申请。申请人需到领导小组办公室提出申请。
  传真申请。申请人通过传真方式提出申请的,需注明“政府信息公开申请”字样。
  电子邮件申请。申请人通过电子邮件提出申请的,需从国家旅游局门户网站下载申请表,填写完整后采用图片格式,以附件形式发送到zfxxgk@cnta.gov.cn,主题填写为“政府信息公开申请”。
  (二)领导小组办公室对于有效申请进行登记并出具登记回执,无效申请需告知申请人重新填写申请表。
  (三)领导小组办公室对于能当场答复的申请,应当场给予答复;不能当场答复的,在规定时间内书面答复申请人。
  属于可以公开的,出具《政府信息公开告知书》,并提供具体内容;不能同时提供的,确定并告知申请人提供的期限。
  申请公开的政府信息含有不应当公开的内容,如能作区分处理,应告知申请人,出具《政府信息部分公开告知书》。
  属于不予公开的,应出具《政府信息不予公开告知书》,并告知不予公开的理由。
  不属于国家旅游局公开的,应告知申请人;能够确定公开机关的,应告知该机关的名称、联系方式,出具《非本机关政府信息告知书》。
  申请公开的政府信息不存在的,应告知申请人,出具《政府信息不存在告知书》。
  申请公开的内容不明确的,应告知申请人更改、补充申请,出具《补正申请告知书》;申请公开的内容不属于《条例》和本规定的,出具《非政府信息告知书》。
  申请公开的政府信息已移送国家档案馆的,出具《政府信息已移送国家档案馆告知书》。
  如需延长答复期限,经领导小组负责人同意后延长,并出具《政府信息延长答复期告知书》告知申请人。
  (四)依申请公开政府信息,应当按照申请人要求的形式提供;无法按照申请人要求形式提供的,可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或其他适当形式提供。
  (五)依申请公开信息,可适当收取检索、复制、邮寄等成本费用,收取标准按国家有关标准确定。申请公开政府信息的公民确有经济困难的,按有关规定可减免相关费用。
  (六)向申请人提供的政府信息,应当是正式、准确、完整的,申请人可以在生产、生活和科研中正式使用,也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息,以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。
  (七)申请人有证据证明所提供的政府信息记录不准确的,有权要求予以更正。
  (八)在受理依申请公开政府信息过程中,对于需要或者可以让社会广泛知晓的政府信息,应在答复申请人的同时,通过我局网站等渠道主动公开。
   

  第七章 监督检查

  第十七条 局内各单位应当于每年11月30日前将本单位政府信息公开本年度工作总结(具体包括主要特点及做法、存在问题与下年度工作打算等内容)、次年1月31日前将本单位政府信息公开年度报告(具体包括上一年主动公开、依申请公开和不予公开信息情况,收费及减免情况、申请行政复议及提起行政诉讼情况,存在问题及改进措施等内容),经本单位主要负责人签字后报领导小组办公室。
  第十八条 领导小组办公室应适时组织以保密知识、信息公开内容及程序为主要内容的专题培训,各单位也应以适当形式组织所属人员认真学习《条例》及本办法,提高对政府信息公开工作重要性和紧迫性的认识以及依法行政的自觉性。
  第十九条 信息中心和中国旅游报社应健全完善信息公开的渠道和平台,并根据信息技术发展的实际,探索实践信息公开工作的新方法、新途径。局内各单位应及时将信息公开工作中遇到的问题及针对问题提出的意见和建议,反馈领导小组办公室。
  第二十条 领导小组办公室督促检查局内各单位政府信息公开工作落实情况,及时向领导小组报告。
  第二十一条 领导小组办公室、驻局监察局受理服务对象以及社会公众对局内各单位政府信息公开工作的投诉、举报,向领导小组提出处理意见。
  第二十二条 领导小组及其办公室应加强对信息公开工作的日常指导和监督,及时发现问题并予以纠正。人事司和驻局监察局应将信息公开工作情况,纳入各级领导干部年终考核的重要内容,对违反《条例》和本办法规定,态度不认真、工作不落实、弄虚作假的单位或者个人,予以批评并限期整改;情节严重的,对直接责任人依法给予处分,并追究相关单位分管负责人、主要负责人的责任。
  
  第八章 附 则

  第二十三条 本办法由国家旅游局负责解释。
  第二十四条 本办法自2010年7月1日起施行。


附件:国家旅游局信息公开申请表
http://www.cnta.gov.cn/files/lin/1申请表.doc

关于在2008年度企业年检中做好帮扶企业工作的通知

国家工商行政管理总局


关于在2008年度企业年检中做好帮扶企业工作的通知

工商企字[2009]22号


各省、自治区、直辖市及计划单列市、副省级市工商行政管理局:

2008年度企业年检工作即将开始。为全面落实全国工商行政管理工作会议精神,突出以实践特色学习贯彻科学发展观的成果,发挥职能作用促进经济平稳较快发展,总局决定将2008年度企业年检作为积极帮助企业应对国际金融危机不利影响的工作平台,采取有效措施帮扶企业渡过难关。现就有关工作通知如下:

一、充分认识以2008年度企业年检为平台积极帮扶企业渡过难关的重要意义

党中央、国务院为应对国际金融危机的影响做出了一系列重大部署,总局为贯彻落实党中央、国务院的部署,提出了明确具体的措施。当前,摆在各级工商行政管理机关面前最迫切的任务就是把思想认识统一到总局工作思路上来,根据各地实际情况积极行动起来,把总局出台的服务企业的各项措施贯彻落实好,发挥职能作用保增长、保民生、保稳定,促进企业发展。企业年检工作是工商行政管理机关监管市场主体、维护经济秩序的重要手段,可以广泛、密集、近距离接触企业,是向企业宣讲政策、了解企业实际困难和需求、引导帮助企业渡过难关的好机会。各级工商行政管理机关要紧密结合经济形势,把2008年度企业年检工作作为帮扶企业的重要平台,集中企业登记管理工作力量,运用市场准入扶持政策,开展帮扶企业活动,大力推进网上年检,减轻企业负担。

二、积极发挥职能作用,充分宣传并引导企业运用好工商机关服务企业的各项政策措施

为促进经济平稳较快发展,总局陆续出台了《关于在深入学习实践科学发展观活动中贯彻落实国务院扩大内需促进经济增长十项措施进一步突出实践特色的若干意见》、《关于贯彻落实国务院搞活流通扩大消费有关措施的若干意见》和《关于充分发挥工商行政管理职能作用促进农业稳定发展农民持续增收的通知》。各地工商机关要在年检期间把有关政策措施,特别是结合年检工作把有关促进市场主体培育发展方面的政策措施宣讲到位,引导企业运用好各项政策措施。

(一)对于需要办理增资、增项、改制等登记手续的,如属于中央和地方为扩大内需确定的重大投资项目,要开辟“绿色通道”,注意跟踪企业申办项目进展情况,主动及时提供指导。

(二)积极推动产业结构优化升级和经济发展方式转变,大力支持重点产业发展,按照国家为扩大内需制定的重点产业振兴规划,提供便捷的市场主体准入服务。

(三)认真落实促进服务业发展的政策措施,降低准入门槛,放宽经营范围,简化连锁经营登记手续,关注新兴服务业态和项目登记,营造公平公正的准入环境,大力培育服务业市场主体。

(四)及时了解公有制企业改组改制、兼并重组等情况,支持企业扩大经济规模,扶持公有制企业做大做强。对国有大型企业、金融机构的改组改制,要组织专门的工作小组进行跟踪服务。

(五)引导、扶持大企业、龙头企业到农村发展,开拓农村市场,开发新的增长点。鼓励企业通过兼并、联合和资产重组,到农村建基地、办工厂。

(六)加强对企业登记和年检信息的统计分析,客观反映区域内经济结构、产业优势及经济规模等综合情况,形成有价值的数据分析报告,为企业投资、调整产业结构等提供参考。

三、针对受国际金融危机影响的企业,重点从以下方面进行帮扶

(一)对于股权权能完整、资金有困难的企业,积极支持其采取以股权出资、出质等多种方式,充分运用股权权能,解决当前资金短缺、融资难的问题。

(二)对于2008年7月1日以后出资期限到期的无违法记录的企业,因资金紧张无法按时缴付出资的,依企业申请,允许延长出资期限至2009年底。

(三)对于企业生产经营受国际金融危机影响,需要调整经营方向的,积极支持企业利用现有经营条件,开展相关项目的经营,为企业办理经营范围变更登记提供便利。

(四)对于受国际金融危机影响,企业成立后超过六个月未开业,或者开业后自行停业连续六个月以上的,允许其延续至2009年底。

四、通过企业年检加强对企业的规范,维护良好的市场经济秩序

(一)积极贯彻落实国家宏观调控政策,按照实现节能降耗、污染减排、安全生产、资源节约目标的要求,依法做好产能过剩、技术落后、污染环境等企业的变更、注销登记或吊销营业执照工作。

(二)加强与财政部门、注册会计师协会的沟通合作,探索以强化监管合力为抓手,依法加强对虚报注册资本等行为的防范。

(三)加强对涉及公共安全、人身健康、生命财产安全的部分重点行业,特别是乳制品生产经营企业、危险化学品生产经营企业等的监管力度。

(四)加强对含有“八一”等字样的企业名称的清理和规范,禁止使用涉及军队和武警部队的特定字样,对发现的问题要依法予以纠正。

五、加强组织领导,做好年检期间帮扶企业的各项工作

充分发挥职能为应对国际金融危机、扩大内需、促进增长做贡献是工商行政管理机关今年工作的首要任务。各级工商行政管理机关一定要按照“四个转变”的要求,以实施新“三定”方案和停止征收“两费”为契机,进一步增强责任感、紧迫感,增强大局意识、服务意识,顺势而为,饱含感情开展帮扶企业工作。

各地要针对新形势下市场出现的新变化和市场监管的新情况,结合地方实际,创新机制,简化程序;把坐等企业申报年检与委托年检、主动上门年检、企业聚集区域集中办理年检等方式结合起来,提高服务水平;要积极主动、深入细致地开展帮扶企业活动,通过走访、座谈、发放登记需求表等各种形式,为企业送政策、办好事、解难题;要制定切实可行的工作方案,精心部署,做好各项工作。

各地在年检工作中要严肃法纪,自觉接受企业和群众的监督,努力树立和维护工商行政管理机关良好形象。严禁利用年检索取、收受企业财物,对违法违纪行为要严肃处理。要关心在年检一线工作干部的生活和身体健康,采取切实有效措施,保证年检工作顺利进行。

年检工作从3月1日开始,各地要将执行的情况和存在的问题,于5月底向总局企业注册局进行一次书面反馈。在7月底之前,将年检总结报总局企业注册局。









国家工商行政管理总局

二〇〇九年二月五日



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