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解读七届三中全会---土地制度改革篇/闫凤翥

作者:法律资料网 时间:2024-07-24 03:55:07  浏览:9313   来源:法律资料网
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解 读

《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》

----农村土地制度改革篇

河北冀港律师事务所主任 闫凤翥



2008年10月12日,中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议在全面分析我国改革开放三十年以来的农村形势和今后的工作任务后,历史性的作出了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称改革决定),深刻指出:“农业是安天下、稳民心的战略产业,没有农业现代化就没有国家现代化,没有农村繁荣稳定就没有全国繁荣稳定,没有农民全面小康就没有全国人民全面小康。”实践充分证明,只有坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重,坚持农业基础地位,坚持社会主义市场经济改革方向,坚持走中国特色农业现代化道路,坚持保障农民物质利益和民主权利,才能不断解放和发展农村社会生产力,推动农村经济社会全面发展。为此,十七届三中全会在农村土地承包权能;承包土地、集体建设用地流转;土地征收保障制度等重大问题上创新的作出了改革决定。

一,改革土地承包经营权权能,赋予农民承包土地新的权利。

依据《农村土地承包法》第十六条规定农民方享有的承包权利有三项即土地使用、收益、承包经营权流转三项权利。《改革决定》提出:“完善土地承包经营权权能,依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。”突破了原法定三项权利,新增加一项权能即承包土地占有权。所谓占有权是指占有某物或某财产的权利,即在事实上或法律上控制某物或某财产的权利。占有权是所有权最重要的权能之一,是行使所有权的基础,也是实现资产使用权和处分权的前提。在通常情况下,资产一般为所有人占有,即占有权与所有权合一。依据《改革决定》的新思维,将土地实际控制权交给农民是与所有权分离的又一法律形态的创新,形成农民独立的承包土地权利。没有承包土地的占有权,农民的承包土地的使用、收益、流转权能的行使都会受到影响。只有真正确实的拥有占有、使用、收益、流转权才会更好地行使承包权。党中央将土地所有权的占有权权能赋予给承包土地的农民,是一项土地承包经营权能的理论创新,体现赋予农民更加充分的土地承包经营权的指导思想,有利于保护农民对土地的使用权,更有利于保护18亿亩耕地这条不可逾越的“红线”。正如《改革决定》指出的“农业是安天下、稳民心的战略产业”一样,将农民承包土地经营权奉为“安天”之本,治国之术。

二、建立土地承包经营权流转市场,流转主体是农民。

提到市场应对我国农村市场有个简单的回顾,80年代初期,在各级党和政府的支持下,为了加强农产品流通各地相继建立了农贸市场;90年代初随着城乡贸易的融通建立了城乡工贸市场。《改革决定》要求各地人民政府按照依法自愿有偿原则,在坚持“三个不得”即“不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。”的前提下建立城乡一体化的农村承包土地流转市场。允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式将依法承包的土地通过土地承包经营权流转市场,依照市场规则确定流转价格、方式、年限等生产要素。

特别指出的是《改革决定》中明确提出:承包土地流转主体只能是农民,也就是说流转市场的转包方、出租方、互换方、出让方、合作方只能是农民,将发包方村委会或村民小组排除在承包土地流转市场之外,村委会或村民小组以土地流转为名将农民承包的土地进行流转、反租、同意征收的行为属于侵害农民土地流转权的行为。土地统一经营要向发展农户联合与合作方向发展,绝不提倡集体统一经营土地。准许工商企业进入承包土地流转市场参与农业生产,按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的原则与农民建立紧密型合作机构,准许农民自愿组织专业合作社使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。

准许农民将承包土地经营权流入市场流转的目的,不是壮大集体经济、增强集体对土地的管理权,而是调动农民发展多种形式的适度规模农业,逐步形成专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体,根本目的是在农民自愿的基础上发展壮大农业生产。这是我国农村进入第二次土地经营改革的重要标志,十七届三中全会将作为农村土地经营改革的里程碑载入史册,将给中国的全面改革开放再次带来勃勃生机。

三、土地承包关系长久不变

《改革决定》在充分肯定农村改革三十年来的巨大变化的基础上,总结性提出“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度,是党的农村政策的基石,必须毫不动摇地坚持。”农村改革率先废除了人民公社“一大二公”、“政企不分”的农村管理体制,极大的调动了农民改革的积极性,在尊重农民首创的前提下,大胆的确立以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,到83年底在全国全面实行了土地承包经营制度。随着全面放开农产品市场,取消农业税,对农民实行直接补贴的配套政策的实施,初步形成了适合我国国情和社会生产力发展要求的农村经济体制。使粮食生产不断跃上新台阶,农产品供应日益丰富,农民收入大幅增加,依靠八亿农民的力量稳定性的解决了十三亿人口吃饭问题。可见这一制度的科学性、合理性、可持续性的重要所在。《改革决定》给六亿农民一个肯定的回答:“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”这是我党关于土地承包制度第一次提出的基本国策。这一基本国策应在宪法中予以确定。

长久不变是指承包制度即双层经营体制长久不变,并非承包期长久不变。只有坚持承包关系长久不变才能推进农业经营体制、机制的创新,加快农业经营方式转变。以家庭承包经土地方式营随着现代农业科技的发展,必将向采用先进科技和生产手段的方向转变,农业承包体制长久不变有利于农业技术提高、资本等生产要素的投入,真正达到提高农业生产集约化水平的目的。土地承包关系永久不变是《改革决定》确定的到2020年农民人均纯收入比2008年翻一番的政策保障。

四、依法保障农民宅基地的用益物权

我国《物权法》第一百五十二条规定:“ 宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”该条没有规定宅基地的收益权。用益物权是他物权的一种,是指非所有人对他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性的权利。 可见《物权法》只规定了宅基地的占有和使用权 而未规定收益权。《改革决定》提出农民宅基地依法享有用益物权,更大限度的保护农民使用的宅基地具有排他性的被非法拆除、征用的权利,这是《物权法》实施以来又一新的立法创新,应在物权法修改时给予修订。

《改革决定》指出的:“完善农村宅基地制度,严格宅基地管理,依法保障农户宅基地用益物权。”必将成为新时期保护农民宅基地权益的法律渊源。《改革决定》同时指出:“农村宅基地和村庄整理所节约的土地,首先要复垦为耕地,调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划,并优先满足集体建设用地。”将宅基地整理后作为建设用地使用必须符合土地利用总体规划,并且农民有优先使用权,农民不使用或放弃优先权才可以被征收。从而从根本上解决了集体建设用地无条件被征收的历史,极大地维护了农民的土地权益。

五、确立永久基本农田保护制度

依据《基本农田保护条例》第二条规定基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求,依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。基本农田保护区,是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。《土地管理法》第三十四条确立了国家实行基本农田保护制度,规定基本农田应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区严格管理保护。以省级行政区为单位将基本农田总量控制在占本行政区域内耕地的百分之八十以上。以乡(镇)为单位划区定界,由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。《农业法》第三十一条也规定国家建立耕地保护制度,对基本农田依法实行特殊保护。《土地管理法》第四十五条从征收土地权限的角度保护基本农田,规定了征收基本农田的由国务院批准的中央级严格审批制度。法律规定基本农田保护区经依法划定后,任何单位和个人不得改变或者占用,但是,随着城市规模的不断扩大,新建工业、房地产项目等占地需求的不断增加。各地政府为了地方经济的发展和土地效益的驱动,不断地通过修改土地利用总体规划的方式将已经划定的基本农田改为一般耕地列入城市规划区内建设用地之内,采取分批次方式降低征收土地批准权限规格由地方政府批准征收进行城市及工业建设。到2004年4月国务院紧急通知冻结了全国对农用地的征收审批工作,全面进行整顿。截止到10月21日做出了《关于深化改革严格土地管理的决定》,该决定第十一项规定严格保护基本农田,强调基本农田是确保国家粮食安全的基础。但在准许土地利用总体规划修编的同时,必须保证现有基本农田总量不减少,质量不降低。对于从根本上控制基本农田总量仍没有限制性的突破。只规定一经划定不得擅自占用或改变用途,没有确立不得修改规划,在实践中仍然无法控制这条不可逾越的"红线"。虽然再次强调“符合法定条件,确需改变和占用基本农田的,必须报国务院批准;经批准占用基本农田的,征地补偿按法定最高标准执行,对以缴纳耕地开垦费方式补充耕地的,缴纳标准按当地最高标准执行。禁止占用基本农田挖鱼塘、种树和其他破坏耕作层的活动,禁止以建设"现代农业园区"或者"设施农业"等任何名义,占用基本农田变相从事房地产开发。”仍不能控制愈演愈烈的占地风潮。如何保住18亿亩耕地,关系到中国改革开放的成败,关系到十三亿人口的吃饭问题 。《改革决定》提出了建立永久基本农田制度,就是将划定为基本农田的耕地排除在土地利用总体规划修订之外,或土地利用总体规划的修订不得修改基本农田保护区规划,使基本农田永久化,基本农田一旦被占用、规划被修改应建立追究法律责任,直至追究刑事责任的制度。

建立永久基本农田制度,必须与建立保护基本农田补偿制度相衔接形成固定的补偿机制,国家应建立基本农田质量评审制度,对于积极落实保护措施显著、积极投入不断提高基本农田质量,确保基本农田总量每年没减少、用途没改变的承包权人给予相应的补偿,与粮食直补制度衔接,对于产量逐年提高的承包户给予奖励。

建立永久基本农田制度是守住18亿亩耕地红线的最有效的制度,取消修改基本农田规划、国务院有权审批征收的原制度,重新确立基本农田保护制度,永久基本农田保护制度是基本农田保护制度的又一创新。

六、界定公益性和经营性建设用农民是受益主体

《宪法》第十条以及《土地管理法》第二条均规定,为了公共利益的需要可以依照法律规定对土地实行征收或者征用。《土地管理法》第四十四条同时还规定“为实施该规划”在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准将农用地转为建设用地,具体建设项目用地由市、县人民政府批准。这一规定打破了为“为了公共利益”实施征收土地的范围,市县人民政府为了城市经营项目大量征收农民的土地,按照为公共利益征收土地所采用的“前三年产值”的补偿制度实施补偿,使大量农民失去赖以生存的土地,成为城市边缘上的无地农民。失地农民因获得的土地补偿太低,眼睁睁看着市县人民政府将征收的土地出让给经营项目,从而获得超过补偿价值几十倍的土地收益。农民开始觉醒,他们不再为征收土地奉献自己赖以生存的土地,采取拒绝在同意征地材料上签字、拒绝领取补偿费、拒绝交出土地、阻止开发商施工、拆除强制施工工程等极端措施来保护自己的土地权益。为此,引发了二十世纪以来最为突出的群体性农民进京上访运动,给社会主义现代化建设、政治稳定、社会治安带来前所未有的压力,成为农村工作改革的焦点和难题。为了解决这一社会化的问题,国务院修改了信访条例,强化了地方信访责任,尽量减轻中央信访压力,但是只能是治标不治本的权宜之计。2004年国务院开始深入改革土地征收突出问题,赋予了农民征收土地知情权、确认权、获得同地同价的补偿权、拒绝交出土地权、阻止施工等权利。为了十七届三中全会提出的到二○二○年建立城乡经济社会发展一体化体制;农民人均纯收入比二○○八年翻一番,健全农村基本生活保障、基本医疗卫生制度的目标。中央以全会决定的形式再次提出改革征地制度具有历史意义,是第二次农村改革的动力所在,依法严格界定公益性和经营性建设用地,有利于逐步缩小征地范围,区分公益性用地和经营性用地补偿标准和方式,最大限度的保护农民的合法权益。通过立法完善征地补偿机制,依法按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿,在征地前首先解决好被征地农民就业、住房、社会保障等权益问题。特别强调:“被征地农民社会保障,做到先保后征,使被征地农民基本生活长期有保障。”《改革决定》从根本上解决了征地补偿低而引发的农民群体性上访的社会问题,将极大地调动农民农业生产、投入的积极性,为实现农村改革目标提供了动力基础。

七、农民成为土地开发的新主体

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宁夏回族自治区实施《中华人民共和国国家通用语言文字法》办法

宁夏回族自治区人民政府


宁夏回族自治区人民政府令第92号


  《宁夏回族自治区实施<中华人民共和国国家通用语言文字法>办法》已经2006年11月13日自治区人民政府第84次常务会议讨论通过,现予公布,自2007年1月1日起施行。


自治区主席 马启智

二○○六年十二月二十五日



宁夏回族自治区实施《中华人民共和国国家通用语言文字法》办法


  第一章 总则
  第一条 为了贯彻实施《中华人民共和国国家通用语言文字法》,结合本自治区实际,制定本办法。
  第二条 本办法所称的国家通用语言文字是指普通话和规范汉字。
  第三条 推广普通话,推行规范汉字是各级人民政府的职责。
  县级以上人民政府设立的语言文字工作委员会在本级人民政府的领导下,履行下列职责:
  (一)宣传国家通用语言文字法律、法规和规章;(二)制定本行政区域的国家通用语言文字工作规划并组织实施;(三)组织、协调各部门、各行业国家通用语言文字规范化工作;(四)定期组织开展规范用语用字综合监督检查或者专项监督检查;(五)组织开展城市推广普通话和推行规范汉字评估工作;(六)组织开展普通话水平培训和测试工作;(七)组织开展推行国家通用语言文字应用研究;(八)组织推广普通话、推行规范汉字宣传教育活动;(九)法律、法规规定的其他职责。
  乡(镇)人民政府和街道办事处应当按照县(市、区)人民政府语言文字工作委员会的部署,负责做好本行政区域内推广推行国家通用语言文字的相关工作。
  第四条 县级以上人民政府教育行政主管部门具体负责本行政区域内推广推行国家通用语言文字的工作和同级语言文字工作委员会的日常工作。
  县级以上人民政府建设、工商、文化、新闻出版、广播电视等部门,分别负责管理和监督职责范围内的国家通用语言文字的使用。
  报纸、广播、电视等媒体应当开展经常性的国家通用语言文字宣传活动。
  第五条 鼓励公民志愿参加推广普通话、推行规范汉字的宣传活动。
  鼓励公民对违反国家通用语言文字法律、法规、规章的行为,向有关部门提出批评和建议。
  鼓励新闻媒体监督违反国家通用语言文字法律、法规、规章的行为。
  第二章 国家通用语言文字的使用
  第六条 国家机关应当重视和加强普通话推广工作,逐步将普通话作为考核工作人员能力的内容之一。
  国家机关工作人员应当自觉接受普通话水平培训和测试,不断提高普通话水平。
  第七条 国家机关的公文、网络、印章、标牌、标志牌、指示牌、宣传材料、公告栏等,必须使用规范汉字。
  国家机关工作人员应当提高以普通话为公务用语的意识,正确使用规范汉字。
  第八条 各级各类学校及其他教育机构应当将说普通话、写规范汉字、提高使用国家通用语言文字能力作为素质教育的内容。
  学校的印刷品、布告栏、黑板报、标牌、标志牌、指示牌等必须使用规范汉字。
  学校应当引导学生正确认识、使用网络语汇。
  教育督导机构应当将各级各类学校和其他教育机构教授和使用国家通用语言文字的情况纳入教育督导的范围。
  第九条 各级各类学校的教师和师范专业的学生以及其他与口语表达密切相关专业的学生,必须达到国家规定的普通话等级标准。
  教育行政主管部门应当将普通话水平纳入中小学教师继续教育规划和计划,并进行考核。
  教育行政主管部门应当为农村回族聚居地区或者偏远山区中小学校教师提高普通话水平提供帮助。
  第十条 本自治区以汉字为载体的汉语文出版物的内文、报头(名)、刊名、封皮等,必须使用规范汉字。
  新闻出版部门应当加强对汉语文出版物的用字管理,对不使用规范汉字的出版物,应当及时予以纠正。
  第十一条 广播电台、电视台应当以普通话为基本播音用语;广播、电影、电视应当以国家通用语言文字为基本用语用字。
  企事业单位设立的广播(站)台、电视(站)台,应当遵守国家有关播音用语用字的规定。
  第十二条 专职从事播音、主持工作的播音员、节目主持人,必须达到国家规定的普通话标准。
  对广播电台、电视台播音员、节目主持人普通话考核,执行国家有关规定。
  第十三条 商业、邮电、文化、铁路、交通、民航、银行、保险、医院、旅游、文化娱乐等公共服务行业,应当以规范汉字作为服务用字,提倡以普通话作为服务用语。
  公共服务行业的公文、公章、名称牌、票据、报表、标牌、指示牌、说明书、电子屏幕、宣传材料、医疗处方、公共场所的标志牌等,必须使用规范汉字;需要加注汉语拼音的,应当书写在规范汉字的下方,汉语拼音的拼写应当符合国家关于汉语拼音的基本规则。
  直接面向公众的公共服务人员和公共服务行业播音人员的普通话水平,应当达到国家规定的标准。
  第十四条 各类大型展览会、运动会、游园活动(以下统称为活动)的工作用语、用字,应当使用普通话和规范汉字。
  举办前款规定的活动,举办单位应当对活动的工作用语、用字作出统一规定,并进行监督检查。
  第十五条 户外广告用语、商品包装及其使用说明应当使用规范汉字。
  除经国家有关部门认可的国际通用名称和标志外,广告中不得单独使用外国文字,不得在广告用语中夹杂使用外国文字。
  因公共服务需要,广告牌、招牌、标志牌、商品包装及其使用说明等需要使用外国语言文字的,应当同时使用规范汉字。
  第十六条 地名标志、路名标志、站名标志、建筑物名称标志、名胜古迹标志、游览地标志等公共设施的名称应当使用规范汉字。
  公共设施的电子录音、广播应当使用普通话。
  民政、建设等有关公共设施管理部门应当开展监督检查,保证公共设施用字准确、完整、规范。
  第十七条 企业事业单位的名称应当使用规范汉字。
  企业事业单位名称牌中含有手书繁体字、异体字的,应当同时在适当位置配放使用规范汉字书写的企业事业单位名称。
  外商投资企业名称可以使用出资的外国企业字号,但应当译成规范汉字。
  第三章 监督措施
  第十八条 各级语言文字工作委员会应当对本行政区域内有关城市、行业推广推行国家通用语言文字的工作情况进行评估,评估结果可以向社会公布。
  各级语言文字工作委员会应当建立监测工作网络,对各类媒体、公共场所用语用字进行监测,监测结果应当向社会公布。
  第十九条 各级语言文字工作委员会应当将规范用语用字综合检查或者专项监督检查的结果向社会公布。对在规范用语用字方面存在问题的有关机关、团体、企业事业单位应当责令限期改正,逾期不改正的,应当给予通报批评,并由其所在单位或者有关主管部门作出处理。
  第二十条 各有关行政主管部门应当对职责范围内的国家通用语言文字工作进行定期监督检查,对违反国家通用语言文字法律、法规、规章的行为,应当及时予以纠正,或者责令有关单位作出处理。
  第二十一条 机关、团体,企业事业单位应当定期检查本单位或者本行业的国家通用语言文字的使用情况,及时纠正违反国家通用语言文字法律、法规和规章的行为。
  机关、团体、企业事业单位应当配合有关语言文字工作委员会的监督检查工作,按时完成语言文字工作委员会布置的推广普通话和推行规范汉字的工作任务。
  第二十二条 公民、新闻媒体对违反国家通用语言文字法律、法规、规章的行为提出批评和建议的,负责受理举报的教育行政主管部门应当及时责令有关机关、团体、企业事业单位限期改正,逾期不改正的,由教育行政主管部门给予通报批评,并监督其改正。
  第二十三条 教育行政主管部门及其他负责管理和监督国家通用语言文字工作的有关部门不履行法定职责的,由本级人民政府或者其上级行政主管部门对直接负责的主管人员和其他责任人员作出处理。
  第四章 附则
  第二十四条 自本办法实施之日起,县级以上人民政府教育行政主管部门应当将实施本办法的情况每两年向本级人民政府报告一次。
  第二十五条 本办法自2007年1月1日起施行。1995年6月9日自治区人民政府公布、1997年12月29日自治区人民政府修正公布的《宁夏回族自治区社会用字管理规定》同时废止。

关于国营工业企业销售费用的补充规定

福建省厦门市人民政府


关于国营工业企业销售费用的补充规定
厦门市人民政府



各县、区人民政府,市直各委、办、局(公司),各有关单位:
为适应商品经济发展,进一步搞活工业企业的生产经营,特对我市国营工业企业提取销售费用的规定,作如下修改补充:
一、国营工业企业可从产品销售收入中提取一定比例的推销费用。全年销售收入在五百万元以下的(含五百万元)可提取千分之三,超过五百万元至一千万元以下的(含一千万元)其超过部分可提取千分之二,超过一千万元的,其超过部分可提取千分之零点二,均列入销售费用开支。


二、上述提取的推销费应使用于与经营销售有关的费用(包括对从事经营销售的供销人员的奖励和补贴)以及必要的业务往来接待费用,由厂长掌握使用。
三、厦府〔1986〕综255号文的第三、第四两条规定予以取消,由厂长根据本企业实际情况灵活掌握使用。
四、厦府〔1984〕69号和厦府〔1986〕综255号文的规定,如与本文有抵触,均按本文规定办理。
以上关于销售费用提取比例可从今年一月一日起执行。

厦 门 市 人 民 政 府
一九八六年十一月十一日



1986年11月11日

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