经营者集中审查办法

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论法院民事诉讼文书送达难

肖文


民事诉讼中文书送达是审判工作中至关重要的环节，关系到案件能否正常审理，判决结果能否及时传达，当事人权利能否得到有效维护。但是随着民商事案件大量的增多，“送达难”已经成为困扰许多法院的难题。当事人提供地址不对、下落不明、逃避送达、拒收法律文书、外出务工人员无固定地址和联系方式及受送达人的家属和基层组织不配合已经成为送达中司空见惯的现象。
一、法定送达方式及缺点
1、邮寄送达。通过邮政EMS，可以方便的查到送达环节，可以在回执上注明送达材料的名称，而且由邮政部门送达，可以减少当事人的对立情绪，送达成功率较高。目前大多数法院送达时都首先采取此种送达方式，此种方式的局限性在于一是对当事人提供的送达地址要求较高，二是邮寄费用较高，在判决书中判决由败诉方支付又没有法律依据。
2、直接送达。在邮寄送达送达不到的情况下，法院往往采取直接送达方式，由法警或者审判员自己去送达。但是由于很多当事人故意逃避送达或者有的不能提供正确的送达地址或者住址已经迁移，审判员往往送达几次都送达不到。而在有些情况下，当事人情绪激烈，不承认自己是送达人，甚至有些当事人因为不懂法律以为法院送的东西都是对自己不利的，当场和法官对峙，撕毁文书。而且由法官自己去送达，司法成本相对较高。
3、留置送达。在直接送达时，当事人拒收的，可以根据民诉法的规定进行留置送达，此时送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场进行见证，此规定在实际操作中比较困难。有的基层组织或单位人员不是找不到，就是找到也不愿意来，来了也不愿意见证，送达人往往要多次来回奔波。
4、公告送达。对采用以上两种方法都不能送达的当事人，法院会采取公告送达方式。公告有两种方式，一种是张贴公告，一种是报纸公告。但是公告只能解决程序合法问题，真正能够为当事人知晓的少之又少，不利于维护当事人权利。而且公告时间要经过60天，拖的时间较长，既影响了法院工作效力也使得当事人权利不能得到及时有效维护。
5、委托送达。对在外地的法律文书，有些法院会委托兄弟法院代为送达，代为送达除有以上三种送达所存在的缺陷外，有的法院出于地方保护等原因对外地委托送达的积极性不高，敷衍了事，或者故意送到不到或者拖延送达。
二、造成法院送到难的原因
1、主要依靠原告提供“被告送达地址”弊端重重。因职业变化、拆迁、搬迁等导致的地址更迭现象频发，致使起诉时原告按照要求提供的被告户籍证明或工商登记证明上所载的地址有时与被告实际居住或经营地不一致。
2、法院送达缺乏人员与财力保障。由于法律规定送达权归法院独揽，造成在个案中法院耗费大量的人力、财力、物力，但仍然出现送达阻力过大效率低下的状况，而各级法院的人员、车辆等硬件配置状况和案件激增的现实也不允许法院如此搞送达工作。
3、被送达人恶意规避诉讼。部分受送达人拒不签收法律文书，故意拖延诉讼进程，企图以此来逃避法律责任。有的单位法人代表在法院送达时以各种理由搪塞，拒绝露面。个别当事人单位不配合法院送达工作，不愿提供当事人有效的地址、电话。有的当事人没有法律意识，认为签收法律文书就代表承认判决对其不利的后果。
4、缺乏完整的送达机制支撑送达工作。没有专门化、职业化的送达队伍；邮寄送达过程中，大部分邮递员缺乏法院送达工作的专业技能和责任心，无法合理地判断当事人“拒收”和“无人签收”的区别。
5、法律对留置送达在实施方式上的限制不合时宜，如“须邀请有关基层组织或所在单位的到场、说明情况”，既费事，也难以找到情愿协助的组织和单位；而且留置地点仅限于住所，制约了实施机会，对一些不知其住址或单位但能偶遇的受送达人丧失了送达机会。
6、委托送达、公告送达存在机制缺陷。法律没有明确规定委托送达的期限和法律责任，出现被委托法院长期不送达拖累委托法院诉讼的情形；公告送达不仅价钱昂贵，而且形式单一，且指定刊发公告的报刊有时会因版面所限等问题拖延公告登报时间。
三、解决送达难的对策
民事送达程序中出现的问题，妨碍了人民法院诉讼程序的进行，不利于法院及时公正的审理案件，维护当事人的合法权益。针对这些实际问题，参考其他国家和地区的规定，笔者建议完善以下几个方面：
（一）放宽对送达地点的限制
为了适应社会快速发展的需要，不应对送达地点限制的过死，除了当事人的住所外，当事人的居所、工作场所，以及法人的营业所、事务所都可以成为送达地点，即以能找到当事人的场所为标准规定送达地点。另外，笔者建议通过立法确立随时送达制度，即除了上述场所，随时遇见受送达人的地方都可以成为送达地点。
（二）适当扩大签收人的范围
对于公民的送达，如果在住所地不能遇见受送达人的，可以交给有相当识别能力的同居人或其雇用的人签收。另外，在征得受送达人的邻居、房主或出租人同意的前提下，可以由他们签收，同时制作送达通知粘贴在受送达人的住所地，告知受送达人文书已经送交的情况、文书的性质、文书所交之人的有关情况，送达的法律效果等等，并在送达回证中记明。对于法人和其他组织的送达，除了法定代表人、其他组织的负责人以及负责收件的人签收外，可以由办公地点的其他有辨别能力的职员或雇员签收。
（三）简化留置送达的条件
针对我国现行留置送达的弊端，笔者提出如下两种改进意见：
意见一：借鉴国外行之有效的送达方法，取消要求人民法院必须邀请“有关基层组织或者所在单位的代表到场见证”的规定，考虑将留置送达简易化。如《法国民事诉讼法典》第656条规定：“如没有任何人可以或愿意接收文书的副本，经执达员查询受送达人的地址准确，并在送达文书上记明查询事宜后，已进行的送达视为向住所或居所送达”。结合我国实际，只要受送达人无理拒绝接收的，送达人员应当向当事人讲明情况，在送达回证上记明详细的经过，通过拍摄送达现场的照片、录音录像资料作为证据，将文书留置在应送达场所即可视为送达。因为在留置送达中，是以拒收为条件的，受送达人不可能不知道有送达的事实，根本没必要邀请其他见证人到场见证。这种做法实践中已有采用，只需进一步通过法律来明确。
意见二：在我国现有的民事诉讼法规定送达人邀请见证人的义务的同时，进一步通过立法明确有关基层组织或者单位法定的见证义务及相应的法律责任。在规定中明确法院可要求基层组织、所在单位代收，其代收后于一定期限转交给被送达人，若不转交或拖延不转交，由立法授权法院可对基层组织、所在单位及直接责任人采取司法强制措施，以保证法院工作的严肃性和送达的有效性。
（四）细化公告送达程序
前文已述，公告送达的规定过于模糊，公告的载体随意性太大且公告时间较长，不利于审判的进行。完善公告送达程序应当注意以下几点：
1.固定选择公告的媒体。对于在法院公告栏、受送达人住所地张贴公告的方式规定的过于形式，当事人几乎没有看到送达内容的可能性。因此，可以取消在法院公告栏内张贴的送达形式，而直接将公告刊登在报纸上进行送达。在实践中，大多数法院也都选择在报纸上进行公告送达，对于报纸的选择，也不能过于随意，现在主要集中在《人民法院报》上进行刊登，但是《人民法院报》的专业性太强，我们也应该考虑到，大多数当事人也不可能看到这类专业性太强的报纸。因此，可以考虑以地（市）级以上公开发行的报纸为辅的公告送达媒体。
2. 缩短公告送达的时间。在信息高速发达的今天，公告时间的过长对增进送达效果也无多大用处，能否有效送达不在于时间的长短，而在于送达的方式是否合适是否到位，只要送达方式合理送达到位，就能有效地送达，并可以有效地提高诉讼的效率。反观其他国家和地区，日本民事诉讼法第112条规定：“公告送达，自根据本法前条规定开始告示之日起两周即产生效力。”台湾地区的民诉法第152条就规定：“公示送达，自将公告或通知书粘贴牌示处之日起，其登载公报或新闻报纸，自最后登载之日起，经20日发生效力。”因此，建议我国立法也应相应减少公告时间，考虑到法律的连续性和稳定性，并借鉴其他国家和地区的作法，将我国公告送达的公告期缩短为30日为宜。
（五）拓展新型、现代化的送达方式
随着生产力的飞速发展和科技的巨大进步，我国原有的送达方式已不能适应目前经济社会发展的现状，不能满足提高司法效率的要求。目前，由于科技进步和人们生活水平的提高，电话、传真、计算机网络已日益普及，采用现代化送达方式已具备一定的条件。例如电话送达。这种方式成本低、效率高。电话通知后，可将电话录音或者通话记录作为送达证明记录在卷即可完成送达；又如电子邮件送达。法院可以通过网络以邮件的形式向当事人的邮箱发送诉讼文书的电子版，当事人接收后再通过电子邮件将送达回证发回即可完成一次送达。在我国，司法实践已在部分领域进行了有益尝试，2002年，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国海事诉讼特别程序法〉若干问题的解释》第55条指出：“其他适当方式包括传真、电子邮件（包括受送达人的专门网址）等送达方式。通过以上方式送达的，应确认受送达人确已收悉。”2003年，最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第六条规定：“原告起诉后，人民法院可以采取捎口信、电话、传真、电子邮件等简便方式随时传唤双方当事人、证人。”因此，民事诉讼法立法应当适应新形势的需要，赋予各种新型送达方式以合法地位。
综上所述，目前我国民事诉讼法对民事诉讼送达程序的规定过于简单笼统，缺乏可操作性，在实践中产生了一些不规范的送达，以致影响到当事人实体权利的实现，同时有损于法律的尊严。然而，确立科学合理的送达机制，对于保证程序公正和诉讼效率有着重要的意义。因此，笔者呼吁给予民事诉讼送达程序更多的关注，根据实践经验做出更详细统一的规定，促使送达程序不断得到完善，进一步使整个诉讼程序得以正常有序的进行。


浙江省宁波市人民政府


宁波市人民政府规章制定程序规定

(1991年7月31日　市人民政府令第8号)


第一章　 总 则
　　 第一条　为使规章制定程序科学化、制度化、规范化，提高工作效率，保证规章质量，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》及其他有关规定，结合本市实际情况，制定本规定。
　　 第二条　本规定所称规章，是指市人民政府根据法律和行政法规，按照规定程序所制定的普遍适用于本市行政区域内行政管理工作的规范性文件的总称。
　　 第三条　规章的名称为规定、办法和实施细则。
　　对某一方面行政工作作比较全面、系统的规定，称“规定”。
　　对某一方面行政工作作部分的规定或对某一项行政工作作比较具体的规定，称“办法”。
　　为实施某一法律、法规，结合本市实际情况所作的具体规定，称“实施细则”。
　　 第四条　制定规章应当遵循下列原则：
　　(一)坚持四项基本原则，为改革、开放和社会主义现代化建设服务；
　　(二)符合宪法、法律、法规的规定，符合党和国家的路线、方针、政策；
　　(三)从实际出发，实事求是；
　　(四)贯彻民主集中制，充分发扬民主。
　　 第五条　市人民政府法制局按照本规定负责编制规章制定计划，审核规章草案，协调规章制定过程中的有关问题。
　　市人民政府各部门、各有关单位以及各县(市、区)人民政府应当按照本规定的要求，认真做好规章制定过程中的有关工作。
　　
第二章　 编制计划
　　 第六条　市人民政府法制局根据国务院制定行政法规五年规划和年度计划，以及全市改革、开放和经济建设、社会发展的需要与实际可能，编制年度规章制定计划。
　　 第七条　编制年度规章制定计划，先由市人民政府各部门在本部门业务分工和职责范围内提出建议，并于每年二月底前上报市人民政府。
　　建议内容包括：规章的名称、制定的目的和依据、主要内容、起草部门、完成起草的时间等。
　　市人民政府法制局对建议进行通盘研究，综合协调，拟定年度规章制定计划草案，报市人民政府批准下达。
　　 第八条　计划下达后，市人民政府有关部门必须按计划认真组织实施。市人民政府法制局应当加强对计划实施工作的监督和指导。
　　因特殊情况需要增列或暂缓的，起草部门必须事先与市人民政府法制局联系。市人民政府法制局可以根据实际情况，对计划作适当调整。重要项目的变动，应当经分管市长批准。
　　 第九条　市人民政府法制局可以根据形势发展需要，拟定制定规章三年或五年规划，报市人民政府批准实施。
　　
第三章　 起草和论证
　　 第十条　规章的起草工作由市人民政府各部门按照业务分工和职责范围分别负责。
　　对比较重要的或涉及部门较多的规章，由市人民政府指定牵头部门，各有关部门联合起草。必要时，由市人民政府法制局组织有关部门起草。
　　 第十一条　规章起草部门应当成立起草小组或指定专人承担起草任务。
　　 第十二条　规章一般应当对制定目的和依据、适用范围、管理部门、具体规范、奖惩办法、解释权属、施行日期等作出规定。
　　 第十三条　规章的内容用条文形式表述，以条为基本单位，每条可以分为款、项、目，条文较多的，可以分章。整个规章应当结构严谨、条理清楚、用词准确、文字简明。
　　 第十四条　起草规章应当注意与现行有关规章的衔接、协调。对同一事项如作出与现行规章不相一致的规定，应当在上报草案时专门说明情况和理由。
　　起草的规章拟代替现行的规章时，必须在草案中写明废止现行相应的规章。
　　 第十五条　起草规章时，应当在本部门、本系统组织讨论，广泛征求意见。必要时，还应当召开专门会议，听取有关专家、学者、有实际工作经验的人员以及行政管理相对人的意见。
　　规章内容涉及其他部门业务和职责的，起草部门应当主动进行协调，力求意见一致。经充分协调仍有分歧意见的，应当在上报草案时说明情况。
　　凡应当进行协调而未作协调的规章草案，一律不得上报市人民政府。
　　 第十六条　规章草案拟定后，起草部门应当写出起草说明。起草说明应当包括制定目的和依据、起草经过、协调情况、主要条款的解释以及其他需要说明的问题。
　　规章草案经主要负责人签署意见并请有关部门会签后，连同起草说明，以正式文件形式一式三十份，报送市人民政府，有关参考资料应当一并附送。
　　
第四章　 审定和发布
　　 第十七条　市人民政府法制局负责规章草案的具体审核、协调工作。
　　 第十八条　对规章草案审核、协调的重点是：
　　(一)制定的必要性；
　　(二)内容是否符合宪法、法律和法规，是否符合党和国家的路线、方针、政策；
　　(三)提出的规定、措施是否可行；
　　(四)涉及有关部门业务和职责的，是否进行了协调、会签；
　　(五)文字结构是否合乎规范性文件的技术要求。
　　 第十九条　市人民政府法制局在审核、协调规章时，可以采取多种形式广泛征求意见。
　　有关部门、地方和单位在收到征求意见稿后，必须认真进行研究，提出修改补充的意见和建议，由主管领导签署并加盖公章后按时限要求返回市人民政府法制局。
　　 第二十条　经市人民政府法制局审核的规章草案，按不同情况作如下处理：
　　(一)因情况变化不需要制定的或应当暂缓制定的，可以向起草部门说明理由，不制定或暂缓制定；
　　(二)对不符合起草要求或需要作较大改动的，可以提出意见，退回起草部门重新起草或修改；
　　(三)对经有关部门协调仍有较大分歧的，由市人民政府法制局进行协调；涉及面较大的，由市人民政府分管秘书长或分管市长协调。
　　 第二十一条　规章草案经审核、协调、修改后，由分管的办公厅主任或秘书长审核并签署意见，送分管市长审阅，然后提交市人民政府常务会议或市长办公会议审议。
　　审议规章草案时，由起草部门负责人到会作起草说明，市人民政府法制局负责人作审核情况说明。
　　 第二十二条　规章草案经审议通过后，由市长签署市人民政府令发布或者由市政府批准，市人民政府主管部门局长(主任)签署部门通告发布。
　　 第二十三条　以市人民政府令发布的规章由市人民政府法制局监印文本；以部门通告发布的规章，由发布部门监印文本。规章均在《宁波政报》全文刊登。以市人民政府令发布的规章，还应当在《宁波日报》全文刊登。
　　 第二十四条　规章发布后，由市人民政府法制局按规定向国务院和省人民政府备案。
　　
第五章　 实施和反馈
　　 第二十五条　规章发布后，由主管部门或规章指定的部门负责组织实施，并研究、解决实施中的具体问题。
　　 第二十六条　规章的实施部门，应当及时做好规章施行中的监督检查和有关问题的反馈，并在规章施行满一年时，向市人民政府提交实施情况的报告。
　　
第六章　 清理和修改、废止
　　 第二十七条　规章每年清理一次，由市人民政府法制局组织实施。
　　各有关部门应当于每年一月底前向市人民政府法制局提出由本部门组织实施的规章的清理意见。
　　 第二十八条　对组织实施部门提出的修改或废止规章的意见，经市人民政府法制局审核后，由市人民政府批准、决定。
　　需要废止的规章，由市人民政府明令废止。
　　修改、废止规章的程序，参照本规定办理。
　　 第二十九条　对继续有效的规章，由市人民政府法制局按年汇编成册。
　　
第七章　 附 则
　　 第三十条　拟定市人民政府提请市人民代表大会及其常务委员会审议的地方性法规草案的程序，参照本规定办理。
　　 第三十一条　本规定由市人民政府法制局负责解释。
　　 第三十二条　本规定自发布之日起施行。市人民政府一九八八年九月十四日印发的《宁波市人民政府关于起草地方性法规草案、制定行政规章工作程序的暂行规定》(市政[1988]71号)同时废止。