铜陵市人民政府办公室关于印发铜陵市市级财政专项资金审批程序暂行规定的通知

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我国商业银行规章制度层级问题探析

张在祯


【内容提要】本文以商业银行“规章制度”的基本概念为起点，以中国银行业特别是商业银行的组织形式在改革开放进程中的变迁为基础，从完善商业银行公司治理结构、明确公司内部职责分工、实施层级管理的角度，提出我国商业银行规章制度的层级划分与界定问题，浏览了目前商业银行规章制度层级界定的概况，探析了商业银行规章制度层级划分的基本原理，分析了商业银行公司章程地位的特殊性，探寻了商业银行规章层级划分的法律依据，对商业银行三级规章的界定要素进行了比较分析，介绍了三个层级划分制度具体运用的案例。笔者认为，科学合理地划分商业银行公司规章制度的层级，界定每个层级规章所调整的事项，有利于从完善商业银行规章制度体系建设的角度，促进商业银行的公司治理，防范金融风险。

一、关于商业银行规章制度的基本概念

　　在商业银行的日常经营管理活动中，我们经常将“规章”与“制度”不加区别地统称为银行的“规章制度”，或简称为“制度”而使用。如在很多场合可以听到“我行的信贷规章制度”，或“我行的信贷制度”等提法。但仔细分析，“规章”与“制度”是既有联系又有区别的两个概念。
　　就一般意义而言，“制度”是要求大家共同遵守的办事规程或行动准则。可见，“制度”的内涵虽小但外延非常广泛，毫无疑问，“制度”包括了“规章”。而“规章”只是“制度”的一种特殊表现形式，是指在调整内容、制定部门、审议机构、发布形式、效力等级等方面具有特定要求的狭义上的“制度”。从表现形式来说，制度的名称可以是“纲要、政策、框架、通则、规定、办法、细则、标准、准则、规则、指引、指导意见、实施意见、流程、规程、通知”等等。其中，最常见的制度名称是“通知”，除“通知”之外的上述其他名称，往往是作为“规章”的标题名称使用的。最常用的规章的名称是“办法”。同时，我们又会发现任何一部“规章”里面往往又规定了一系列更加具体的小“制度”。如《上海银行信贷违规行为处理规程》这部规章，又规定了“立案制度”、“调查制度”、“认定制度”、“处理制度”、“执行制度”等一系列的具体制度。
　　有必要指出，我们在阐明规章制度层级问题过程中，单独使用“规章”一词时，就是指具有特定形式的“制度”，是从狭义上谈“规章”的；当我们笼统地使用“规章制度”时，是从广义上较为随意使用“制度”一词的。例如，《上海银行规章制度管理办法》规定，规章制度体系框架，主要由“公司章程”、“规章类制度”、“其他制度”三类规章制度构成。该办法所称“规章类制度”，是“制度”的一种特殊表现形式，特指在调整内容、制定部门、审议机构、发布形式、效力等级等方面具有特定要求的狭义上的“制度”。而“其他制度”是指会议纪要、修正案、过渡通知、补充通知、转发通知、发文通知和操作手册等。
　　我国的商业银行发展到今天，都自觉或不自觉的重视规章制度建设工作。更何况银行素有“铁账本、铁算盘、铁规章”的“三铁”之称。可以说，商业银行规章制度建设的体系、规划、计划、体例、立项、起草、讨论、征询、审查、审议、签发、报批、备案、解读、培训、检查、评价、修改、解释、清理、选编、汇编、编纂等各个环节，都日趋完善，甚至有些商业银行的规章制度系统化工作也取得了令人瞩目的成果。但是，笔者认为，我国商业银行在“规章制度的层级界定”问题上，有待于深入研究，依法合规，科学界定，具体应用，逐步完善。

二、商业银行规章制度层级问题的提出

　　自1978年我国实行改革开放30多年以来，中国银行业经历了生机蓬勃的发展阶段。1948年中国人民银行成立后，在相当长的时期内，实行“大一统”的银行体制，中国人民银行既从事政策制定和实施，又办理具体银行业务。1984年国务院作出中国人民银行专门行使中央银行职能、建立四大专业银行的决定。特别是1995年颁布的《中华人民共和国商业银行法》规定，该法所称的商业银行是指依照该法和《公司法》设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人。1993年国务院作出关于金融体制改革的决定，建立政策性金融与商业性金融分离，以国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融组织体系。伴随着近年来我国改革开放进程的逐步深入，以商业银行为代表的中国金融业的企业组织形式发生了根本性的变化。除了新设立的金融机构实行股份制以外，国有独资银行纷纷改制为国有控股股份公司制企业。特别是全国性股份商业银行和城市商业银行从无到有，迅猛发展。值得关注的是最近国家开发银行也正在转制为商业银行、上市、引进境外战略投资者。商业银行最本质的变迁，就是从无到有、从非企业到企业法人，从非公司制企业到公司制企业、从有限责任公司到股份有限公司。我国商业银行的组织形式进程的变迁，是商业银行规章制度层级界定的组织基础。
　　从商业银行内部来看，商业银行的公司治理机制建设虽然取得了一定成果，同时还不同程度地存在着公司治理架构不健全、决策执行体系架构不合理、监督机制有效性不足等问题。历史上的公司治理讨论中，商业银行只是作为一般公司治理的企业频频被人们关注，但从1997年东南亚金融危机以来，特别是由此次正在蔓延的次贷危机引发的愈演愈烈的全球性金融风暴中，许多银行倒闭或遭受重大损失，进一步验证了良好公司治理的重要性，商业银行内部的公司治理问题进一步得到了更多关注。如何在组织制度上最大程度地保证公司的行为理性，避免或减少独断专行的决策给商业银行带来的损失，实现经济利益的最大化，应当引起金融界和法律界人士的高度关注。笔者认为，科学合理地划分公司规章制度的层级，界定每个层级的规章所调整的事项，不仅是公司规章制度建设中的核心问题，也是公司治理结构和经营管理机制的外在表现。
　　所谓“规章制度层级”，即规章制度的层次级别，是指根据有关法律、法规和规章，结合商业银行公司治理架构的具体情况，按照规章制度的制定部门、调整事项、法律效力、审议机构等界定要素所确定的商业银行规章制度的层次级别。本文正是基于商业银行发展到实行公司法人治理的阶段，对我国商业银行规章制度建设中的规章制度层级问题进行初步探析，从完善公司规章制度体系建设的角度，促进商业银行的公司治理，防范金融风险。

三、商业银行规章制度层级问题的概况

　　尽管我国银行业监管机构并没有强制性规定，要求商业银行必须制定诸如《XXXX银行规章制度管理办法》之类的规章制度，实际上大部分商业银行都制定了有关规章制度制定管理方面的规章制度，但是，在此类规章制度中明确划分界定规章层级的并不多。
　　关于商业银行规章制度的层级问题，比较有代表性的表述为“构建了以《章程》为母法，涵盖基本管理制度、重要规章制度、具体规章制度等多层次的制度体系”。据此观点，是将规章制度划分为基本规章制度、重要规章制度、具体规章制度三个主要层级，另外，还有公司《章程》和其他规章制度。即使有些银行的有关部门或行领导有过这样表述和提法，实际上对不同层级的规章制度的概念、规划、职权、立项、起草、审查、审议、签发、发布、文号、解释等因素做出明确的区别与界定的少之又少。也有商业银行在其规章制度管理办法中明确规定了规章制度层级的其他分类，如《上海银行规章制度管理办法（2006版）》，就将规章划分为基本规章、具体规章和操作规章三个层级。
　　据笔者了解，各商业银行在规章制度的审议这个关键性环节上，不管是自发还是自觉地正逐步走向规范化。许多重要规章除经分管行领导审核外，还根据规章所调整的内容分别报经行长办公会及其下设专门委员会、董事会及其下设专门委员会、监事会及其下设专门委员会审议通过。
　　根据《党章》规定，保证监督党和国家的方针政策在商业银行贯彻执行，参与企业重大问题的决策，是行党委的重要职责。因此，凡是提交股东大会、董事会审议决定的涉及公司重大问题的规章制度，应当上报党委会或党政领导班子联席会研究讨论同意；另外，《公司法》规定，公司研究决定改制以及经营方面的重大问题、制定重要的规章制度时，应当听取公司工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议。
　　根据《工会法》、《劳动法》和《劳动合同法》规定，商业银行作为用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见。
　　当然，如果商业银行没有全面、系统、明确、书面的关于规章层级方面的规定，在规章的审议方面也就不可避免地带有一定的随意性。

四、商业银行规章制度层级划分的原理

　　对商业银行规章制度的层级进行划分与界定，不是为划分层级而作表面文章，是要从规范商业银行规章制度体系建设的角度，进一步理清商业银行的决策、经营、操作的层次，从而完善公司法人治理结构。作为股份制公司的商业银行，根据公司治理结构，其经营管理应当是分层次的，而作为经营管理重要工具的公司规章也必然是有层级之分的。
　　其实，任何组织（包括国家在内）的管理都是分层次进行的。例如，作为国家机关管理工具的国家法规，有“上位法”与“下位法”之分。我国现行法规的基本层级为：宪法（即母法）、法律（可分为基本法律和其他法律）、法规（又分为行政法规、军事法规和地方法规）、规章（分为国务院部门规章、军事规章和政府规章）、国际法（分为国际公约、国家条约和国际惯例）等等。再如，我们党内法规制度也有层级划分，一般认为，《中国共产党章程》是根本的，是一级法规；准则是二级法规，概括性比较强，比如《关于党内政治生活的若干准则》等；条例是三级法规，一般规定某一方面的工作，比如《中国共产党纪律处分条例》等；规定、办法、细则是四级法规，一般规定某一方面的工作。
　　虽然我国银行业监管机构并未对商业银行规章制度的层级划分与界定作出明确要求，但是在有关监管规章中却含有大量的层级管理规定，例如《股份制商业银行公司治理指引》规定，董事会应当制定内容完备的股东大会议事规则，由股东大会审议通过后执行。《商业银行内部控制指引》规定，董事会负责保证商业银行建立并实施充分而有效的内部控制体系，高级管理层负责制定内部控制政策。《商业银行合规风险管理指引》规定，董事会应审议批准商业银行的合规政策。《商业银行市场风险管理指引》规定，董事会负责审批市场风险管理的战略、政策和程序，高级管理层负责制定、定期审查和监督执行市场风险管理的政策、程序以及具体的操作规程。《商业银行操作风险管理指引》规定，董事会应制定与本行战略目标相一致且适用于全行的操作风险管理战略和总体政策，高级管理层根据董事会制定的操作风险管理战略及总体政策，负责制定、定期审查和监督执行操作风险管理的政策、程序和具体的操作规程。财政部《金融企业财务规则》规定，金融企业对经营者、核心技术人员和核心管理人员实行与其他职工不同的薪酬办法，应由股东（大）会或者董事会决议。诸如此类的层级管理规定很多，也正因如此，商业银行的规章层级也不是随意划分的，其划分标准应当做到依法合规、符合行情、兼顾惯例、尊重规律、便于施行。

五、关于公司《章程》层级的特殊地位

　　研究公司规章制度的层级问题，不可避免地要涉及公司《章程》在公司规章制度体系中的性质和地位问题。我国《公司法》规定，设立公司必须依法制定公司章程。公司章程对公司、股东、董事、监事、高级管理人员（包括公司的经理、副经理、财务负责人，上市公司董事会秘书和公司章程规定的其他人员）均具有约束力。
　　关于公司章程的法律性质问题，我国法学界从来就有争议。一般认为，公司章程是关于公司的组织规则和行为准则的基本法律文件，俗称公司的“宪法”。股份有限公司章程规定公司的名称、住所、经营范围、设立方式、资本构成、发起人情况、组织机构、法定代表人、议事规则、利润分配、公司变更终止以及对内对外关系的行为准则。公司章程是公司股东意思自治的产物，实质上是一种特殊的契约，具有契约属性。但又不同于合同法意义上的契约，即章程的制定和修改必须按照一定的形式和程序，通过多数表决方式。
　　《公司法》规定，股份有限公司发起人制订公司章程，采用募集方式的经创立大会通过；股东大会做出修改章程的决议，必须经出席会议的股东所持表决权的三分之二以上通过。公司章程内容包括了公司登记的全部事项，办理工商登记时公司章程是应当提交的重要文件之一。公司章程修改也应向原公司登记机关备案。有些行业的公司章程还须经监管部门核准方可生效，如商业银行的章程自银行业监管机构核准之日起生效。
　　可见，从制定依据、制订主体、规定内容、审议通过、约束对象、登记备案、核准生效等方面看，公司章程不同于一般的公司规章，宜单独作为特殊类规章，位居公司所有规章制度之上，可以视为公司的“宪章”。所以，《上海银行规章制度管理办法》虽然将“公司章程”纳入该行的“规章制度体系框架”，但同时规定“不适用该规章制度管理办法”。

六、商业银行规章层级划分的法律依据

　　我国法律和法规，对国务院部门规章、军事规章、地方政府规章有明确系统地规定，但是，对公司规章的规定非常简单，对公司规章的层级问题更没有明确界定。不过，我们还是可以从《公司法》的规定中找出比较明确的线索。《公司法》规定，股份有限公司董事会制定公司的“基本管理制度”；股份有限公司经理拟订公司的基本管理制度、制定公司的“具体规章”。相比之下，《商业银行法》的规定更加笼统，商业银行应当按照有关规定，制定本行的业务规则，建立健全本行的风险管理和内部控制制度。
　　据此，我们可以得出以下结论：一是“具体规章”的提法，具有明确的法律依据，而且属于经理（在商业银行内部即为行长）的职权；二是《公司法》使用了“基本管理制度”的概念，而没有“基本规章”的概念。我们认为《公司法》之所以这样规定，是考虑到董事会主要决策重大事项，不宜涉及具体问题。这并没有限制我们将董事会制定的有关公司基本管理制度方面的规章，称为“基本规章”，或者说为体现公司基本管理制度的规章应当是公司的“基本规章”。其实，任何规章的内容没有具体字数限制，国家法律也是如此，例如《中华人民共和国外国中央银行财产司法强制措施豁免法》全文共4条，计343个字，谁也没有怀疑此部法律的效力；三是基本规章与具体规章的关系。我们认为，董事会制定的基本管理制度，事前往往由行长拟订；事后要通过行长制定的具体规章予以落实。因此，具体规章是为实施基本规章中的某项管理制度而制定的专门性规定。除了《公司法》间接或直接规定的“基本规章”和“具体规章”之外，我们认为还应存在一种“操作规章”，即为落实具体规章而制定的关于某项具体工作、某个具体产品、某个具体岗位的操作标准。
　　综上所述，除公司《章程》作为商业银行原始性“母规章”外，我国商业银行的“规章”，基本上可分为“基本规章”、“具体规章”和“操作规章”三个层级，是具有基本法律依据的，笔者认同这种划分方法。当然，非要将“公司章程”作为一个规章层级，将商业银行的规章层级界定为“公司章程”、“基本规章”、“具体规章”和“操作规章”四个层级，也未尝不可，也没有违反什么规定。但是，应当提请注意的是，根据我国商业银行的运营实践，在商业银行的经营管理活动中，“操作规章”这一层级，确有存在之必要。

七、商业银行三级规章界定要素的比较

财政部


关于印发《记账式国债承销团2012年综合排名考评办法》的通知

财库[2012]37号


2012-2014年记账式国债承销团成员，中央国债登记结算有限责任公司、上海证券交易所、深圳证券交易所：

　　为加强记账式国债承销团管理，促进国债市场平稳健康发展，财政部制定了《记账式国债承销团2012年综合排名考评办法》，现予以公布，请照此执行。

　　附件：记账式国债承销团2012年综合排名考评办法　　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 中华人民共和国财政部　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二〇一二年四月十三日


附件：



记账式国债承销团2012年综合排名考评办法

第一条 为加强记账式国债承销团管理，促进国债市场平稳健康发展，根据记账式国债招标发行规则等相关制度和《2012-2014年记账式国债承销主协议》（以下简称《主协议》），制定本办法。

第二条 记账式国债承销团成员综合排名考评工作遵循公开、公平、公正的原则。

第三条 本办法适用于财政部依据记账式国债相关制度规定和《主协议》约定对2012-2014年记账式国债承销团成员（以下简称承销机构）进行考评。

第四条 考评采用量化评分方式，总得分高者排名居前。评分公式为：

承销机构总得分=∑（×本项考评指标的权重×100）。

第五条 单项考评指标及权重分别为：

（一）承销量，指承销机构年内累计承销的记账式国债面值。权重为70%。

（二）投标准确度，指承销机构对年内各期次关键期限国债（不含续发行时，待偿期短于1年的品种）投标准确度算术平均值。权重为10%。其中：

单次投标准确度=×100

投标偏离值=



（三）分销量，指承销机构年内累计分销的记账式国债面值。权重为5%。

（四）现券交易量，指承销机构年内累计交易的记账式国债现券面值。权重为5%。

（五）承销机构履行《主协议》规定的其他义务情况。权重为10%。该单项指标满分100分，最低分0分，起评分80分。财政部在起评分基础上进行加、减分。包括：

1．承销机构未及时准确缴纳发行款的，晚缴一笔减10分，多缴一笔减5分。

2．除中央国债登记结算有限责任公司负责维护的招标系统或通讯主干线运行出现问题外，承销机构如事后未能出具财政部认可的第三方故障或不可抗力证明，每发生应急投标一次减5分。

3．承销机构未及时报备或更新报备材料的，一次减5分。

4．承销机构在财政部组织的国债研究中或在配合财政部工作中表现突出的，一次加10分。

第六条 财政部按季通过财政部官方网站和中国债券信息网向社会公布综合排名结果。

第七条 财政部按年进行评优表彰，授予全年综合排名居前15名且未发生影响国债信誉违规事件的承销机构“记账式国债承销优秀奖”；授予较前一年综合排名升幅较大的前5名且未发生影响国债信誉违规事件的承销机构“记账式国债承销进步奖”。

第八条 全年记账式国债承销面值不足50亿元的承销机构，财政部有权会同人民银行、证监会通知其退出记账式国债承销团。

第九条 中央国债登记结算有限责任公司、上海证券交易所、深圳证券交易所要认真做好有关考核指标的统计工作。中央国债登记结算有限责任公司负责汇总，并于每季度结束后10个工作日内或按财政部要求，将汇总数据报送财政部。

第十条 本办法自印发之日起实施，有效期截至2012年12月31日。

　　　　


附件下载:

记账式国债承销团2012年综合排名考评办法.doc

http://gks.mof.gov.cn/redianzhuanti/guozaiguanli/gzglzcfg/201204/t20120423_644700.html