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刑事审判简易程序研究

马慧勇


摘 要：公正与效益成为现代诉讼程序所追求的两大价值目标，简易 程序的适用正是为了协调二者之间的矛盾，从而更好地利有限的司法资源，保障被告人诉讼权利的实现。
关键词：刑事审判 简易程序 程序正义 程序经济

法律同社会经济生活的密切联系使其无法逃避经济功利规则的支配。以效益作为法律分配权利和义务的标准不再是个别学者的一种倡导，而已溶入到现代立法精神之中。据有关统计资料显示，无论是发达工业化所家还是发展中国家犯罪率都明显呈上升趋势，从而给刑事司法系统造成极大压力。由于在一定时期内，一个国家司法资源的投入是相对有限的，所以要缓解犯罪率上升带来的压力只能靠提高诉讼效率。就世界范围来看，各国在刑事诉讼中大都采用简易审判程序来提高诉讼效率。我国1996刑事诉讼法修订中也创设了简易程序，但可以看到他并不完善。笔者试对简易程序的目的、模式做法理上的探析，并结合我国现行刑事诉讼法中简易程序存在的不足提出一些建议。
一、简易程序的价值取向
公正与效率作为现代程序所追求双重价值目标，简易程序的创立就是在二者之间寻求一种平衡。因此，如何协调公正与效率的关系成为适用简易程序必须面对的问题。研究简易程序，有必要从程序的正义性和经济性两大价值目标谈起。
（一）程序的正义性（ Procedural Justice )
1. 正义性是刑事诉讼程序的内在价值
程序的内在价值是我们据以判断一项刑事程序本身是否具有善的品质的标准。正义是法律制度所要实现的最高理想和目标，也是人们用来评价和判断一种法律制度具有正当根据的价值标准。作为法律制度的重要组成部分，刑事审判程序本身也必须符合正义的要求，才能具备一种内在的优良品质。正如一部非正义或不公正的法律不是好的法律一样，一项不符合正义要求或公正标准的刑事审判程序也不是好程序。质言之，程序的正义性是程序的内在价值。
2. 程序正义（Procedural Justice )和实体正义(Substative Justice )
一项程序的适用，使案件得到了公正的裁判实现了保障所应得到的利益。这种裁决体现了实体正义，有的学者认为这是一种“结果价值”，体现在法律程序的结果之中。[1] 然而，程序结果的公正并不当然的意味着程序本身的公正。一项法律程序本身是否具有程序正义所要求的品质，要看他是否使那些受程序结果影响的人受到了应得待遇，而不是看他能否产生好的结果。这种程序上的正义是一种“过程价值”，它体现在程序的运作过程中，是程序本身正义性的价值标准。[2]
程序正义与实体正义具有内在的一致性。正如美国学者泰勒（Tyler）所指出：“在一般情况下，公正的程序比不公正的程序能够产生更加公正的结果。”[3] 贝勒斯认为，包括法官中立原则、获得听取审判的权利、提供裁决及理由的原则等在内的各项程序正义原则分别从不同方面确保程序结果的公正性。[4] 要是裁判这最大限度的减少不公正的裁判结果，确保实体正义得到普遍、整体和长远的实现，建立一套公正、合理、科学的刑事诉讼程序是必要的。
3. 程序正义的标准
根据西方学者的传统观点，判断法律程序公正与否有两项原则：一为“自然正义”原则（Natural Justice Principle）; 二为“正当法律程序”原则（Due Law Process Principle）。当然，这两项原则也适用于对刑事审判程序的评判。
“自然正义”源于古老的自然法理论，其内容至少有以下两项：（1）任何人不得成为自己案件的法官（nemo judex in parte sua ）；（2）法官应听取双方当事人的陈述（audi altern partem ）。“自然正义”原则法律程序公正性的基本价值目标，而自然正义的这两项内容成为评判程序正义的最低标准。“正当法律程序”是美国法院所确立的一项基本原则。与“自然正义”一样，“正当法律程序”也深深扎根于西方传统的自然法和自然权利理论之中。美国学者认为，正当法律程序体现了公平、正义、合理等基本理念。
（二）程序的经济性（ Procedural Ecnomical ）
1. 程序经济性是刑事诉讼的次级价值
程序的经济性，是指刑事审判程序的设计和运行应当符合经济效益的要求。也就是说，一项符合经济效益要求的刑事程序必须确保司法资源的耗费降到最低程度，同时使最大量的刑事案件尽快的得到处理。有学者将程序的这种经济性定位于程序价值体系中的次级价值。[5] 其实，程序的经济性同程序本身的内在价值、外在价值一样，都是在评价和重建一项刑事审判程序时所要考虑的重要标准。正如匈牙利学者阿尔培德.欧德（Arpad Erdei）所说得那样，“在我们当今的时代里，几乎所有刑事司法程序改革都有两个目标：一是发现实施一种迅速、简便和成功程序的新方式和新途径，换言之，使刑事诉讼活动的进行更有效率；二是确保诉讼参与人的权利，这与公正的要求密切联系”。[6] 我国台湾学者陈朴生也认为，“刑事诉讼之机能，在维护公共福祉，保障基本人权。……惟为寻求事实真相，维持公共福祉，或为保全程序的公正，保障基本人权，不计程序质繁琐，进行之迟缓，亦属于个人无益，与国家无损。故诉讼经济与诉讼制度之建立实不可忽视。”[7] “任何一位关心公共福利的人都有理由选择其经济耗费较低的程序。”[8] 刑事审判程序的“投入与产出”是诉讼无法回避的机制。[9] 影响诉讼的“投入与产出”的重要因素是诉讼周期。
2. 程序的正义性与程序的经济性
“一个社会，无论多么‘公正’，如果没有效益，必将导致社会集体的贫困，那也谈不上什么公正，即使有这种‘公正’，也是社会和人们所不取的。”[10] 效益就是指程序的经济性，公正是指程序的正义性。效益与公正的关系问题是社会发展过程中不可回避的重大问题，也是社会科学尤其是法学研究不可忽视的重大问题。正如张文显教授指出的，“一个良好的社会必须是有秩序的社会，公正的社会，自由的社会，也必须是高效率的社会。”[11]
对程序正义的追求，需要大量司法资源投入，这就会导致程序的正义性背离其经济性。辩而言之，对程序经济性的不适当追求往往会使正义的要求无法在刑事审判结果中实现。程序经济与程序正义在此就发生了矛盾。如何来协调这一矛盾呢？正如奥肯所说的，“在效率和平等间权衡，并不意味着凡有利于这一方面的因素必然有害于另一方面。如果对富者的税率重到足以扼制其投资，就会影响到贫者就业的数量和质量，这就使效率和平等两败俱伤。”“两者的确是有冲突的地方。”[12] 但是从本原意义上讲或从理想模式上说，程序的正义性与程序的经济性是一体的，即是同一价值形态。如波纳斯所宣称：“正义的第二种意义，简单地说来就是效益。”[13] 作为刑事审判程序所追求的目标的正义与经济（效益），二者之间的协调存在一个“度”的把握。“为寻求二者（正义与效益）协调，有时候为了效率要放弃一些平等；另一些时候，为了平等要牺牲一些效率。”[14] 简易程序自身的特点必然使被告人的诉讼权利受到一定限制，但这正是简易程序为提高诉讼效率所付出的代价。程序的经济性与正义性二者不可偏废。离开经济性强调正义性，会致司法资源的浪费，案件积压，诉讼拖延；离开程序的正义性强调经济性，必然导致被告人的诉讼权利难以保障。只有二者兼顾，相互协调，才能取得良好的结果。程序的经济性毕竟属于刑事审判程序的次级价值。因此，对程序经济的追求不可能也不应该以牺牲程序的正义为代价。“对效率的追求是有一定限制的。”[15] 这里要遵循一条原则——正义优先。如果说兼顾原则是程序正义与程序经济性的统一，那么正义优先原则就是从另一侧面强调了程序正义。
刑事审判简易程序的目的就是协调程序正义与程序经济之间的关系。“适用简易程序使被告人的确良 诉讼权利受到较大限制，这正是简易程序为了提高诉讼效率所付出的代价。”[16]针对具体案件应具体分析使用那一审判程序。罪行轻微、实施简单的案件已使用简易程序，以求诉讼经济；案情重大、复杂或社会影响大的案件，不宜适用简易程序，而应当采用普通程序，以保障被告人的辩护权之行使即其他诉讼权利的实现，保证诉讼正义。简言之，即宜简则简，宜繁则繁，寻求正义与经济的平衡。
二、简易程序的两个模式
（一）辩诉交易
所谓“辩诉交易”（plea bargaining)，是指检察官与辩护律师在对抗式审判开始前对被告人定罪和量刑问题所进行的协商和交易。通过这种协调和交易，被告人放弃获得对抗式审判的权利，检察官则降低对被告人所控罪行的严重程度或所请求的量刑幅度，这样就使案件不经法庭正式的审判而得到迅速处理。 辩诉交易主要有两种方式：一是关于控罪方面的交易（charge bargain) , 二是关于判刑方面的交易（setence bargain）。在前一种交易程序中，检察官可以将起诉书中记载得多项罪状撤销其中一项或多项，以促使被告人对其余挖罪作出有罪答辩。同时，检察官也可以将起诉书中唯一的一项较重的罪换成较轻的罪，但条件是被告人必须承认犯有后一罪行。在后一种交易程序中，检察官可以提出对答辩有罪的被告人使用较低幅度刑罚的具体建议，这种建议的刑罚往往与被告人的控罪不相适应。
尽管答辩交易有其是否合宪、合理的问题，但无论如何，我们必须看到它使大量刑事案件不经正式法庭审判而获迅速处理，解决了刑事案件积压、司法拖延的问题。美国前最高法院首席大法官沃伦.伯格认为即使将使用辩诉交易的案件比例从目前的90%降到80%，用于正式审判的人力、物力等司法资源的投入也要增加一倍。[17] 可以说，辩诉交易是美国刑事司法制度得以正常运行的基本保障，没有它，美国刑事司法制度就会面临崩溃的危险。[18]
（二）处刑命令程序
处刑命令程序（the penal order）是大陆法系国家在一些简单、轻微案件中所适用的简易刑事审判程序。在这种程序中，法院或法官只对检察官提出书面申请和案件进行审查即可对被告人处以罚金等轻微刑罚，而不再进行正式的法庭审判程序。目前，这种简易程序被德、法、日、意等传统的大陆法系国家所采纳。
处刑命令程序以检察官向法官提出适用处刑命令的申请开始。申请书中必须详细记载案件的情况以及对其案卷材料进行审查，并据此决定是否发布一项处刑命令。法官如果决定发布处刑命令，只能按照检察官申请书中所要求的适用刑罚。如果拒绝发布处刑命令，必须将案件移交法庭进行正式审判。在法官按照检察官的申请发布处刑命令后，被告人既可以接受，又可以拒绝这一命令。如果拒绝，就应将案件移交法庭正式审判。
三、我国刑事诉讼简易程序进一步完善的思考
（一）我国刑事诉讼简易程序的创设
创设简易程序已成为当今世界各国刑事诉讼法发展的趋势。“对简单案件，可能采用，也应当采用简易程序。”[19] 我国1996年刑事诉讼法改革也就适应这一国际趋势，规定了刑事审判的简易程序。新刑事诉讼法第174条规定，下列案件适用简易程序（1）对依法可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制、单处罚金的公诉案件，事实清楚，证据充分，人民检察院建议或者同意适用简易程序的；（2）告诉才处理的案件；（3）被害人起诉的有证据证明的轻微刑事案件。这一简易程序的设立，无疑对缓解我国司法机关的办案压力起到了一定的积极作用。简易程序的审判由审判员一人独任主持进行，而不再由合议庭合议；审判过程中可以不限于普通程序的讯问被告人，询问证人、鉴定人，出示证据以及法庭辩论的程序；审理期限应在受理案件后20日内。这些简易的程序可以节约司法资源，加快 轻微刑事案件的审结，从而提高审判效率。
（二）我国刑事审判简易程序的不足之处
1.简易程序没有赋予被告人选择权
简易程序的目的是程序正义和程序经济的协调。程序经济的追求要尽量以程序正义为前提。当然，适用简易程序的被告，其诉讼权利往往受到了一定的限制，这实际上是正义对效益的让步。但这种让步应由案件的被告人来决定。因为适用简易程序意味着被告人对审判人员的信任，对案件证据调查权的部分放弃。只有把适用简易程序的主动权赋予被告人才能确保其诉讼主体地位得到维护，从而体现程序正义。被告人的选择权至少应包括以下三个方面的内容：（1）以“被告人认罪”作为适用简易程序的前提。日本刑事诉讼法第291条之二规定“被告人……关于所记载的诉讼原因作了有罪供述时，法院可以听取检察官、被告人及辩护人的意见，以对被告人所供述的有罪部分为限，作出按照简易公审程序进行的裁定。”我国台湾地区刑事诉讼法第451条规定“被告在侦查中自白者，得请求检察官提请法院以简易判决处刑。”（2）适用简易程序，须经被告人同意。日本刑事诉讼法第461条之二规定：“a.检察官在请求作出简易命令时，必须向被告人预先说明必要的事项，以便使之对简易程序有所理解，并在告知可以按照通常规定受审的意旨后，应当就依照简易程序进行审理有无异议加以肯定。b. 被疑人对依据简易程序进行审判没有异议时，应当用书面材料肯定该意旨。”意大利刑事诉讼法第438条规定，适用简易程序时需要被告人提出请求。我国台湾地区刑事诉讼法规定，“法院对于起诉案件认为宜以简易判决处刑者，可征得检察官及被告人之同意，以简易判决处刑。”（3） 裁决作出后，如被告人提出异议，案件可按普通程序进行审理。法国刑事诉讼法第528条规定：“如果检察院或被告人提出异议，案件应由违警罪法庭以普通诉讼程序审理。”日本刑事诉讼法第465条规定：“接受简易命令的人或检察官可以自接受该公告之日起24天内，提出正式审判的请求。”
我国刑事诉讼法中，规定把这种主动权赋予人民法院，并要求得到人民检察院的建议或同意，却不考虑被告人是否同意或自行主动选择适用简易程序。不仅如此，人民法院在审判中发现案件不适用简易程序时，有权中止审判，放弃简易程序而转入普通程序重新审理，然而被告人却没有因认为简易程序的待遇不公正而放弃或自行要求适用普通程序的权利。这样一来，简易程序的价值取向就被极端化了，程序正义在司法机关追求程序经济的过程中湮没了。
2.简易程序没有强化辩护律师的作用
与普通程序相比，适用简易程序，被告人的诉讼权利更需要辩护律师的参与、指导和帮助。否则，被告人将处于十分不利的境地。世界上规定刑事审判程序的各国，都强化了辩护律师的作用，在被告人物理情侣时的情况 下，法院还会强制为其指定一位辩护律师。例如在英国，“被告人在治安法院出庭，需要有律师为其辩护，如果被告人由于经济上的原因清部七律时，法院要为其提供免费的公派律师”。我国目前的情况表明，国民的法律意识、权利观念还很淡薄，强制性为被告人指定辩护律师尤显重要 。
3.简易程序为控审不分留下隐患
据我国刑事诉讼法中简易程序的规定，人民检察院可以不派员出席法庭，这样无疑使追诉与审判两相权利集于法官一身。权力一旦没有了制约的机制必然导致权力的泛滥，法院的审判没有检察院的监督也容易背离程序公正。审判中的法官中立原则是程序正义的重要内容。从各国相关法律规定来看，简易程序的运转多以检察官的直接参与为条件和前提，法官在审判过程中尽管拥有一定的司法审查权，但仍需处育种礼物片的地位，确保控审分离。
4.简易程序的规定缺乏可操作性
刑事诉讼法对简易程序的规定过于简单，一些环节需要具体的制度来规范。有学者提出用“参与模式”的精神重新设计和改造简易程序。[20] 然而，这恐怕一时难以实现。笔者更倾向于在实践中不断制定切实可行的规章、制度，来充实简易程序的内容，增强其可操作性。而且有些法院已开始了这方面的实践，得了一定的效果。例如，制定了《一审公诉案件适用简易程序的审查受理及开庭前的准备工作细则》、《一审公诉案件适用简易程序的庭审程序》、《刑事自诉案件的受理标准》等，拟制了《征求适用简易程序函》、《同意（不同意）适用简易程序复函》等文书样式，尽量做到检、法两家文来文往，手续齐备。[21]
（三）刑事诉讼简易程序的制度完善
针对我国刑事简易程序的制度不足，结合国外关于这方面的立法经验，笔者认为我国刑事诉讼简易程序的完善至少应包括以下内容。
1. 关于简易程序的适用范围。根据刑事诉讼法第174条规定严格限制条件，以下情形不适用简易程序：（1）公诉案件的被告人对起诉指控的犯罪事实予以否认的；（2）比较复杂的共同犯罪案件；（3）被告人是盲、聋、哑人的；（4）辩护人作无罪辩护的；（5）其它不适宜用简易程序的。
从公正视角看我国现行行政复议体制

向品 提要：人类具有天然的公正情感，当人类选择了法律作为解决双方争议的一种手段时，程序的公正性成了人们关注的一个焦点。程序公正的第一要义是，程序的操纵者与程序的结果应当没有任何利害关系。美国为了通过《联邦行政程序法》保证了听证官的公正裁判。我国司法实践让人们对现行复议制度的公正性产生怀疑。因此，必须对复议体制重新建构，本文针对该话题提出了自己的看法。
关键词：公正 行政复议 行政复议委员会
一、 行政复议的价值——公正
行政复议制度是近代资产阶级民主政治发展的产物。它的出现和发展体现了对公民基本权利保护的加强，有利于实现社会公平。
人类具有天然的公正情感，在相互交往的过程中维护公认的公正状态是社会正常发展的基本前提。当人类选择了法律作为解决双方争议的一种手段时，程序的公正性成了人们关注的一个焦点，程序公正是人们在设计解决权益冲突制度时的首选法律价值。程序公正的第一要义是，程序的操纵者与程序的结果应当没有任何利害关系，否则，程序的操纵者可能会利用自己在程序中的优势地位，促使程序的结果向有利于操纵者方向发展。如果法律程序的主持人与程序结果有利害关系，则人们不会以公正的心态去认同该法律程序的结果。所以，凡涉嫌于有违公正的程序操纵者不得再介入此程序，不得对该程序的发展施加任何影响。
美国行政法官的独立化过程就是典型代表。1946年制定的《联邦行政程序法》规定，各行政机构根据各行政裁判的需要委任“听证官”（hearing examiner）。听证官轮流审案，不得履行与行政裁判不相干的职责，非有正当理由并经过文官委员会审议决定，听证官不得被免职。后来，文官委员会进一步解释，《联邦行政程序法》的保护不仅适应于听证官的免职，还适用于对听证官的降级、停职或听证官不自愿的其他地位变更。这样，听证官主持行政裁决就可以不完全受行政首长意志决定。到1972年，文官委员会又颁布一项规章，将听证官这一名称改为“行政法官”（administrative law judge），使之具有更高的独立地位。1978年，美国国会修改《联邦行政程序法》，正式在法律上确立了行政法官的地位，规定行政法官的职责是专门审理案件，非有文官功绩制委员会的政党理由和经过其审议决定，行政法官不得被免职、停职、降级、降薪或临时解雇；而且，行政法官的薪俸由法律规定，行政首长不得任意变更。这样，行政法官就可以独立地、不偏不倚地行使自己的裁决权。从hearing examiner到administrative law judge，标志着行政法官独立性和公正性的增强，也标志着美国“行政复议制度”公正性的增加。
英国的公民宪章也要求公共机构必须“永远为公众所周知的、易于利用的申诉程序，在任何可能之处能够提供独立的复审”。申诉程序应尊循易接近、简便、快捷、公平、可信赖等七项原则。其中，“易接近”指规则为公众所周知；“简便”指抑郁理解和利用；“快捷”指为各项活动舍得时间限制，并使参与者能够一直知晓程序的进展状况；“公平”指进行全面的、无偏私的审查；“可信赖”指能够获得申诉机构成员和申诉人的信赖。
澳大利亚行政审查委员会认为，行政机关应寻求有效方法博爱正行政复议官员在组织上与做出原决定的人相分离。这种组织上的分离有助于加强复议官员的这样一种观念：它们的角色就是对远决定进行全新的考量。如果复议官员与原决定者之间存在密切的联系，则复议官员很可能会丧失有效执行复议职能所必须的客观性。显然，组织分离的程度会影响人们对行政复议体制的看法，并影响其是否可以确实发挥作为成本高昂的外部复审程序的过滤器的功能。“覆盖外表显得的是公正的，并且呈现看来是公平的，则很可能得到公平、公正的结论。同样，外表影响共同体对于那些代表共同体形式权力的人所作决定的信心。”也只有在这种独立性的基础上，行政复议的“规范化效应”（normative effects），即通过行政复议发现行政管理中的问题从而能够对症下药地加以改善，进一步增强行政决策的效率和准确性，才能得到实现。
澳大利亚行政审查委员会所建议增强行政复议独立性的方法有：行政复议官员不与原决定者在同一个处所办公，不让行政复议官员作与最初决定者属于同一个工作小组或者手同一个主观的监督，让复议官员的薪水由该组织中的一个独立分支来支付。行政机关应进可能避免监督者与复议官员这两个角色的混淆，行政复议职能最好不要对最初决定者直接进行日常监督的人承担，复议官员也不应被期望承担日常的监督职能。
二、 现行复议体制阻碍公正性
从1999年到2001年，全国行政复议机关作出维持决定的比例竟一直稳居50%以上，这使我们对行政复议的公正性产生怀疑。由此产生的结果是行政诉讼案件的增多和信访在民间的推崇。民众宁愿选择行政诉讼这一“迫不得已”的救济方式，甚至格外钟情于信访这一多少带点“清官”、“人治”色彩的制度，而偏偏就不愿意选择既经济又便利，既彻底又快捷的纠纷解决方式——行政复议，毋庸质疑，公正性的确实是当前行政复议制度实践中的最大隐忧。
实践证明：纠纷解决的公正性与纠纷解决机构自身的独立性和权威性是休戚相关的。很难想象一个依附于其他机关、唯其命令是从的裁决者能够公正地解决纠纷。在我国现实生活中，尽管由行政系统内部专门从事法制工作的机构来办理行政复议案件，但这一机构充其量也不过是隶属于行政复议机关的一个极为普通的内设机构而已。它不但没有独立的法律上的人格，需要完全听命于、服从于其所属的行政机关及其首长，而且对行政复议案件也没有最终的决定权，职能将其处理建议送交行政复议机关的首长进行审批。例如一个市级人民政府所办理的行政复议案件大致就需要经历“经办人——分管副处长——处长——法制办分管副主任——法制办主任——分管副秘书长——秘书长——市长的过程。更重要的是，在我国现实的政治生活中，行政复议机关作为被申请人的上级——无论是同级人民政府还是上级主管部门，本身就与被申请人有着“说不清，道不明”的关系：行政复议机关需要照顾到上下级或者整体与部门的关系，需要“爱护”、“关怀”下级，体谅下级的难处；下级为了表示对上级的尊重，往往在作出某项决定前都要向上级请示汇报，在得到明确许可或默许之后才“放心大胆”地作出决定；上级时常向下级发指示、加任务，为了完成指标，下级不得不“突击执法”甚至公然违法。可见，在行政复议机关与纠纷一方当事人的被申请人已经存在很多利害关系的背景之下，再让一个隶属于行政复议机关的内设机构去审理复议案件，且最终仍然由行政复议机关作出复议决定，这种纠纷解决的过程怎能体现最起码的公正？因此，复议机构独立性和权威性的缺乏是造成行政复议制度失信于民的首要体制性原因。
事实已表明，由行政复议机关内部负责法制工作的机构处理复议案件根本就无法保障复议结果的公正性。因此，必须在整合现有各种行政复议机构的基础上，建立隶属于各级人民政府但又具有相对独立性的行政复议委员会。具体的设想是：（1）在全国范围内形成四级，分工如下：对县级人民政府各工作部门、乡（镇）级人民政府及县级人民政府的派出机关作出的具体行政行为不服申请复议的，由县级人民政府设立的行政复议委员会管辖；对市级人民政府各工作部门和县级人民政府作出的具体行政行为不服申请复议的，由市级人民政府设立的行政复议委员会管辖；对省级人民政府的各工作部门、市级人民政府及省级人民政府的派出机关作出的具体行政行为不服申请复议的，由省级人民政府设立的行政复议委员会管辖；对国务院各部门和省级人民政府作出的具体行政行为不服申请复议的，由国务院设立的行政复议委员会管辖。实行垂直领导的行政机关，由市级以上政府设立的复议委员会解决争议。⑵上下级复议委员会之间不是领导关系，而是业务指导关系。每级复议委员会依法独立行使复议权，并采用一级制。对下级复议委员会作出的复议决定不服，应直接向法院提起诉讼。这就避免了“行政系统内部官官相互”。⑶应使复议委员会的级别比同级政府各部门高半级，使后者有义务接受前者监督，听从其指挥，并自觉履行前者裁判的义务。⑷各行政复议委员会的人员管理、职务晋升、福利待遇、业务培训、业绩考核与所在政府无关，由各级行政复议委员会掌握。行政复议经费必须单独列入各级财政预算，专款专用，不得被挤占或挪用。⑸处理复议案件时，实行民主合议制，确保行政复议决定的公正。
三、 结语
以公正为导向，我国许多行政法学专家都对行政复议体制提出了自己的意见。如建议设立行政复议听证制度、回避制度、双方当事人质辩制度、复议案件材料公开制度及告知诉讼权利制度等。这些理性的设计是建立在“完美的正义需求完美的程序”这一理念基础之上的。殊不知，“理性是灰暗时间中微弱的烛光，它绝无能力照亮整个宇宙，但是只要使用得当，就足以使人绕过深渊。把理性的烛光当作照亮宇宙的太阳是空想，把理性的烛光当作是昆虫身上的荧火，因其微弱而任意蹋灭，则是残忍。所以，不恰当地对待人的理性能力，或夸大或贬低，都将殊途同归与对人的理性的泯灭和对人的专制。”（刘军宁《保守主义》，中国社会科学出版社1998年版，第46页）同样，如果不能正确对待程序正义的价值，夸大程序的价值，也会导致程序价值的毁灭。行政程序的过分肥大化，不仅会降低行政效率，增加社会成本，导致相关社会关系不确定，而且最终会伤及行政程序本身的价值。（姜明安《行政执法研究》，北京大学出版社第206-208页）建议考虑将当事人程序选择权之法理导入复议程序构造之中。即行政复议程序中设置简易程序和普通程序，由当事人进行选择适用，而且普遍程序中的程序规定应考虑当事人的选择权（前揭《行政执法研究》，第210页）这样，一方面能保障制度设计符合人权要求，又能最大限度到达到公正。

作者系中南财经政法大学法学院学生